IV SA/Wa 153/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] czerwca 2012r. Rada Gminy M., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie stwierdzenia nieważności zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. dotyczących działek położonych w J. Pismem z dnia 13 grudnia 2012r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów: 1. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej: u.s.g. przez wkroczenie Rady Gminy M. w kompetencje organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały; 2. art. 27 w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 467), zwanej dalej upzp, przez naruszenie trybu sporządzania zmiany planu miejscowego. Wskazując na powyższe naruszenia, Wojewoda [...] na podstawie art. 93 ust. 1 uosg, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W ocenie organu nadzoru, podjęcie przedmiotowej uchwały w formie "stwierdzenia nieważności zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. dotyczących działek położonych w J." i w konsekwencji dokonanie zmiany planu miejscowego bez przeprowadzenia wymaganej ustawowo procedury planistycznej, określonej przepisami upzp, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia zmiany planu i skutkować winno, na podstawie art. 28 ust. 1 upzp, wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Zdaniem organu nadzoru stwierdzenie przez Radę Gminy M. nieważności zapisów miejscowego planu stanowi wkroczenie w kompetencje organu nadzoru, w tym wypadku Wojewody [...] do stwierdzenia nieważności uchwały i w konsekwencji prowadzi do uchwalenia zmiany planu miejscowego bez zachowania trybu właściwego dla jego sporządzenia. W świetle art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także Rady Gminy M., musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000r. (sygn. akt K25/99, OTK 2000/5/141), w którym stwierdzono, iż należy przyjąć, że konstytucja zamyka system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w sposób przedmiotowy, wymieniając wyczerpująco formy aktów normatywnych powszechnie obowiązujących oraz przedmiotowo – poprzez jednoznaczne wskazanie organów uprawnionych do wydawania takich aktów normatywnych. W skardze wskazano, że kompetencja organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, wynika wprost z art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosowanie zaś do zapisów art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wszczyna organ nadzoru z urzędu (ewentualnie na wniosek prokuratora). W konkluzji powyższych wywodów organ nadzoru stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych dla uznania właściwości Rady Gminy M. do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż stanowi to wyłączną kompetencję organu nadzoru oraz sądu administracyjnego. Ponadto w skardze zwrócono uwagę na poszczególne czynności w toku procedury planistycznej wynikające z przepisów upzp. Podniesiono, że w związku z przepisem art. 27 upzp również każda zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania tego w takim trybie, jaki obowiązuje przy sporządzaniu i uchwalaniu planu. Pominięcie bowiem lub niewłaściwe wykonanie którejś z czynności proceduralnych stanowi naruszenie trybu uchwalania planu i w przypadku istotnego naruszenia powoduje nieważność uchwały w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 upzp. Skarżący zwrócił uwagę, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisów dopuszczających uchylanie uchwał planistycznych, do których należy zaliczyć przedmiotową uchwałę. Powołane przez Radę Gminy M. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przepisy, tj. art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., zdaniem organu nadzoru jest niezasadne, gdyż stanowią one ogólną normę kompetencyjną wymagającą uszczegółowienia w zakresie proceduralnym. Według skarżącego wkroczenie Rady Gminy M. w kompetencje organu nadzoru skutkuje wadliwością prawną zaskarżonej uchwały polegającą na naruszeniu trybu przy sporządzaniu planu miejscowego i w oparciu o art. 28 ust. 1 upzp zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Nr [....] Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2012r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. podał, że ze względu na brak stanowiska Rady Gminy, sprawę pozostawia do rozstrzygnięcia Sądu. Niemniej wyjaśnił, że zaskarżona uchwała podjęta została na wniosek Wójta Gminy M., który stwierdził błąd na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji terenu przeznaczonego pod budowę oczyszczalni ścieków w J.. W trakcie formułowania założeń do planu Wójt Gminy M. wskazał właściwą numerację działek przeznaczonych pod budowę oczyszczalni ścieków. Jednak na skutek technicznej pomyłki w trakcie opracowywania planu lokalizacja projektowanej oczyszczalni ścieków w J. została błędnie wskazana. Ze względu na duży stopień skomplikowania poszczególnych czynności planistycznych, błąd ten nie został w porę ujawniony. Spowodował on zablokowanie realizacji inwestycji bardzo ważnej z punktu widzenia potrzeb lokalnej społeczności. Ponadto Wójt Gminy M. podał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działek o nr ewid. [...], położonych w miejscowości J., został uchylony na skutek nieumyślnego błędu, który należało zakwalifikować jako oczywistą pomyłkę, podlegającą sprostowaniu przez organ uchylający plan. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd - nie przejmując sprawy do merytorycznego jej załatwienia - bada jedynie legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem. Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda [...], jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Stosownie do treści przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 tejże ustawy). W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym, jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę [...] skargi w niniejszej sprawie, uznać należy przepis art. 93 ust. 1 tejże ustawy. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/7), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy uznać za dopuszczalną. Odnośnie do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, należy podzielić stanowisko Wojewody [...], iż brak jest w obowiązującym stanie prawnym podstaw dla uznania uprawnienia rady gminy do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej przez ten organ. Prawidłowo wywiedziono w skardze, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy stanowi zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. kompetencję organu nadzoru. Przepis ten stanowi że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Z kolei określenie, jakie organy są organami nadzoru ustawodawca zawarł w art. 86 u.s.g., który stanowi, że do organów nadzoru nad działalnością gminną zalicza następujące organy administracji rządowej: Prezesa Rady Ministrów, wojewodę, a w zakresie spraw finansowych - regionalną izbę obrachunkową. Należy podkreślić, że Konstytucja RP w art. 171 ust. 2 stanowi również, iż organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe. Identycznie unormowano kwestię organów nadzoru w pozostałych ustawach samorządowych. Uszczegółowienia kompetencji wojewody jako organu nadzoru prawodawca dokonał w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), w myśl którego wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności z zastrzeżeniem ust. 2. Skoro w sprawie niniejszej zaskarżoną uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2012r., Nr [...]w sprawie stwierdzenia nieważności zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. dotyczących działek położonych w J. uchwalił organ nieposiadający kompetencji w tym zakresie, to rzeczą oczywistą jest, że akt taki jest nieważny i należało go wyeliminować z obrotu prawnego. W świetle powyższego pozostałe zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów upup, jakkolwiek są zasadne, to nie mają istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.