IV SA/Wa 1534/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] marca 2018 roku, znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Wspólnota") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: "Zarząd Dzielnicy") nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem/wyjazdem, elementami zagospodarowania terenu na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję Zarządu. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Pismem z dnia 14 marca 2016 r. M. O. wystąpił do Prezydenta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem/wyjazdem, elementami zagospodarowania terenu na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...] [...] orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla tej inwestycji. Odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy wniosła Wspólnota, zarzucają naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: "u.p.z.p." lub "Ustawa") w związku z brakiem odpowiedniego dostępu do infrastruktury technicznej w zakresie obioru wód opadowych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby realizację inwestycji obwarowano konkretnymi wymogami, które gwarantowałyby realizację konkretnych przedsięwzięć, służących ograniczeniu ilości wód opadowych do odprowadzania, takich jak zielone czy żwirowe dachy, zbiornik retencyjny itp. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że organ winien zakreślić jakie rozwiązania muszą być zastosowane dla usunięcia problemu nadmiaru wód, gdy mogą one pozostawać w związku z kształtowaniem ładu przestrzennego, co do form zagospodarowania, czy funkcji terenu objętego wnioskiem (np. realizacja na jego fragmencie zbiornika retencyjnego, wykonanie zielonych, czy żwirowych dachów); albo, gdyby miały być zastosowane środki, niewpływające na ukształtowanie przestrzeni (np. studnie chłonne), zakreślić warunki odprowadzania wód opadowych do gestora sieci, wyłącznie przez określenie ich maksymalnej ilości, które to wymaganie będzie musiało być uwzględnione przy określaniu rozwiązań technicznych, przy sporządzaniu projektu budowlanego. II.2. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zarząd Dzielnicy wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jeżeli chodzi o odprowadzanie wód opadowych, to Zarząd Dzielnicy w punkcie osnowy decyzji 2.4. ustalił: "W zakresie określenia zagospodarowania wód opadowych ustala się konieczność odprowadzenia wód opadowych do istniejącego kanału ogólnospławnego 0 0,40 m w ul. [...], w maksymalnej ilości nie przekraczającej ilości obliczonej dla działki nr [...] przy założonym średnim współczynniku spływu ψ =0,3. Większe ilości wód opadowych należy gromadzić w zbiorniku retencyjnym umieszczonym w obrysie budynku i zaopatrzonym w urządzenie ograniczające przepływ ścieków deszczowych do ww wartości i odprowadzać w okresie pogody bezdeszczowej. Szczegółowe rozwiązania techniczne zostaną uwzględnione przy sporządzaniu projektu budowlanego". Odwołanie od tej decyzji ponownie wniosła Wspólnota, podtrzymując argumentację zawartą w poprzednim odwołaniu. II.3. Kolegium w zaskarżonej decyzji, odnosząc się do zarzutów odwołania utrzymując w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy z dnia [...] listopada 2017 r. wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 Ustawy, aby możliwe było ustalenie warunków zabudowy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W pkt 2.4 decyzji organ pierwszej instancji określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, które uwzględniają uwagi zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 r. Mając na uwadze załączone do akt sprawy "opinie" i analizy techniczne, a także uwzględniając warunki określone przez Kierownika [...] S.A. w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...], SKO uznało, że ustalenia organu pierwszej instancji w powyższym zakresie są prawidłowe i spełniają wymagania prawa, podlegające weryfikacji na danym etapie legalizacji procesu inwestycyjnego. III.1. Z powyższą decyzją Kolegium nie zgodziła się Wspólnota reprezentowana przez adwokata. W skardze do Sądu Wspólnota zarzuciła naruszenia: (i) art. 61 ust. 1 pkt. 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach ujawnionych w niniejszej sprawie w trakcie postępowania spełniony został warunek, wedle którego istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (ii) art. 54 w zw. art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie obsługi infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu Wspólnota podniosła w szczególności, że istota skargi sprowadza się do kwestii ustalenia warunku w postaci wystarczającego uzbrojenia terenu w kontekście infrastruktury służącej odprowadzaniu wód opadowych. Skarżąca wskazała, że jest ona niewydolna, gdyż w przypadku większej ilości opadów skutkuje zalewaniem nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wobec wielkości powierzchni zabudowy działki objętej zamierzoną inwestycją, zagrożenie to może realnie wzrosnąć, gdyż zmniejszy się powierzchnia zdolna odprowadzić opady, a to z kolei spowoduje podniesienie się poziomu niemającej swobodnego odpływu wody. Działka wprawdzie znajduje się w zasięgu sieci miejskiej infrastruktury, ale to uzbrojenie niewątpliwie nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego wskazanego we wniosku. Wynika to z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym stwierdzono, że za pomocą istniejącego uzbrojenia odprowadzenie wód opadowych będzie możliwe, ale tylko w ograniczonych ilościach. Dla większych ilości opadów konieczne jest stworzenie innych systemów odprowadzania wód opadowych (zbiornik retencyjny lub inne sposoby). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że istniejąca miejska sieć ogólnospławna nie zapewni dostatecznego zagospodarowania wód opadowych i wymagana jest dodatkowa infrastruktura w tym zakresie. Natomiast infrastruktura projektowana nie tylko nie została dokładnie opisana w decyzji o warunkach zabudowy, ale ponadto nie ma żadnej pewności, że zostanie w przyszłości umieszczona na terenie inwestycji i będzie wystarczająca dla zamierzenia inwestycyjnego. Inwestor bowiem nie przedstawił żadnej gwarancji wykonania takiego dodatkowego uzbrojenia terenu. Pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] stycznia 2016 r. to tylko wstępna informacja techniczna, która w zakresie odpływu wody opadowej wskazuje na ograniczone możliwości sieci miejskiej i zaleca stosowanie innych sposobów odprowadzania nadmiaru wód, ale niczego nie zapewnia. W związku z tym określenie warunków zabudowy narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem decyzja w tym przedmiocie może być wydana jedynie po spełnieniu łącznie wszystkich wymaganych ustawowo przesłanek. Skoro stwierdzono, że miejska sieć ogólnospławna nie jest wystarczająca do odbioru nadmiaru wód opadowych i nie zagwarantowano wykonania proponowanych innych urządzeń uzbrojenia terenu w tym zakresie, co dawałoby podstawę do uznania, że system odprowadzania tych wód będzie wystarczający, przeto nie było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.3.1. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, co do którego nie obowiązuje plan miejscowy, a także wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. z art. 55 w zw. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten ściśle koresponduje z art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zdaniem Sądu, prawo zabudowy nieruchomości jest jednym z podstawowych uprawnień właściciela, mieszczących się w prawie do korzystania z rzeczy (ius utendi), a pośrednio również w prawie do pobierania z niej pożytków (ius fruendi). Na istotność tego uprawnienia właściciela nieruchomości w aspekcie decyzji o warunkach zabudowy Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2798/12 (CBOSA). Konstatacja o fundamentalnym znaczeniu prawa do zabudowy nieruchomości z punktu widzenia treści prawa własności ma znaczenie również w tym aspekcie, że własność nieruchomości jest prawem chronionym w Konstytucji RP, w tym w jej art. 21 ust. 1 oraz art. 64. W szczególności z godnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wszelkie ograniczenie prawa własności winny być przy tym interpretowane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Podsumowując, prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z wolą właściciela jest zasadą, od której wyjątki winny być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Tym samym ograniczeń w zabudowie nieruchomości nie można domniemywać, a przepadki wątpliwe należy rozstrzygać na rzecz zasady wolności zagospodarowania nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1086/15, CBOSA; A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX 2016, teza 5). Podkreślić przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, tj. organ uprawniony do tej decyzji może odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy sprzeciwi się temu konkretny przepis prawa. Po drugie, co szczególnie istotne w realiach niniejszej sprawy, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest tylko wstępnym etapem procesu inwestycyjnego. Decyzja ta nie tworzy prawa do terenu, a przede wszystkim nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowalnych. Innymi słowy, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, CBOSA). IV.3.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m. in. wówczas, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl zaś art. 61 ust. 5 Ustawy, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z kolei zgodnie z art. 54 pkt 2 lit.c w zw. z art. 64 ust. 1 Ustawy, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Wykładając te przepisy Ustawy należy mieć na uwadze zasygnalizowany wyżej wstępny i ogólny charakter decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie zastępuje procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę. To dopiero na etapie tego drugiego postępowania zachodzi obowiązek opracowania i uzgodnienia konkretnego projektu budowalnego, w którym winny znaleźć się również szczegółowe rozwiązania dotyczące spornej kwestii odprowadzania wód opadowych. Wymaganie przez Wspólnotę jeszcze bardziej szczegółowych rozwiązań niż te zawarte w punkcie 2.4. decyzji Zarządu Dzielnicy nie ma uzasadnienia prawnego, a w szczególności spełnienie tego wymogu przekształciłoby postępowanie lokalizacyjne w postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, którego przecież inwestor nie ma obowiązku przedłożyć ubiegając się o warunki zabudowy. Ustawodawca ogranicza się tu bowiem tylko do wymogu przedłożenia charakterki inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Stąd też, jeżeli chodzi o spełnienie warunku art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., to za wystarczające uznaje się ustalenie, że teren inwestycji znajduje się w zasięgu odpowiednich sieci (m.in. energetycznej i cieplnej, wodociągowej i kanalizacyjnej, telekomunikacyjnej, gazowej) - por. np. wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r. II OSK 75/14, CBOSA). W praktyce, w odniesieniu do tej przesłanki, inwestorzy przedkładają pisma od gestorów mediów, jakkolwiek żaden przepis u.p.z.p. nie stawia wprost takiego wymagania. Innymi słowy, ustalenia w tej kwestii organ może poczynić również na podstawie innych dowodów. W realiach niniejszej sprawy organ I instancji poczynił ustalenia w zakresie odprowadzania wód opadowych w oparciu o pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] stycznia 2016 r. Z pisma tego jednoznacznie wynika, że teren jest w zasięgu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W piśmie tym wskazano, że odprowadzanie ścieków bytowych i w ograniczonych ilościach wód opadowych będzie możliwe do istniejącego kanału ogólnospławnego o średnicy 0,40 m w ul. [...]., w maksymalnej ilości nie przekraczającej ilości obliczonej dla działki nr [...] przy założonym średnim współczynniku spływu ψ =0,3. Większe ilości wód opadowych należy gromadzić w zbiorniku retencyjnym zaopatrzonym w urządzenie ograniczające przepływ i odprowadzać w okresie pogody bezdeszczowej. W piśmie tych stwierdzono, że dopuszczalne są także inne sposoby zagospodarowania nadmiaru wód opadowych. Organ I instancji przeniósł te zalecenia gestora mediów do osnowy decyzji. Należy przy tym dodać, że w sprawie nie miał zastosowania art. 61 ust. 5 Ustawy. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, w której teren inwestycji nie jest położony w ogóle w zasięgu danej sieci. Sytuacja tak w niniejszej sprawie nie występuje, albowiem teren inwestycji znajduje się w zasięgu sieci kanalizacyjnej, a nadmiar wód opadowych może zagospodarowany w inny sposób. Warto przy tym nadmienić, że w aktach sprawy znajduje się ekspertyza mgr. inż. T. D. (projektanta instalacji sanitarnych) potwierdzająca zasadność wskazanego w piśmie przedsiębiorstwa wodociągowego wariantu odprowadzania nadmiaru wód opadowych do zbiornika retencyjnego. Na zakończenie raz jeszcze należy podkreślić, że uzyskanie warunków zabudowy przez inwestora nie stwarza dla niego jeszcze gwarancji, że organ architektoniczno-budowlany zaakceptuje konkretne rozwiązania techniczne dotyczące odprowadzania wód opadowych zaproponowane przez inwestora na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. IV.4. Mają powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. ----------------------- 7