IV SA/Wa 1537/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu nr [...] w [...]; 2. zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J., obejmującego teren ograniczony ulicami: [...],[...],[...] i [...]. Uchwałę tę zaskarżył w części, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 9 ust. 1 pkt 2, jako niezgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym. Zarzucił naruszenie: art. 7 Konstytucji RP przez naruszenie zasady legalizmu, art. 94 Konstytucji RP przez przekroczenie upoważnień zawartych w ustawie, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ograniczenie uprawnień właścicielskich aktem prawa miejscowego bez podstawy ustawowej oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r . o samorządzie gminnym przez przekroczenie delegacji ustawowej i dowolne ustalenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Dalej skarżący wyjaśnił, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w J. Kwestionowany przez niego zapis obejmuje obszar, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego. Według skarżącego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i inne ustawy nie upoważniają organu samorządowego do wprowadzania do planu zapisów nakazujących właścicielowi nieruchomości uzgodnienie planowanych zmian w nieruchomości z innym organem, a w szczególności z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kompleksowo określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków. Kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków wynikają z ustawy i niedopuszczalne jest ich modyfikowanie w drodze aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w zaskarżonej uchwale niezgodnego z prawem zapisu narusza interes prawny skarżącego, bowiem nakłada na niego, jako właściciela, obowiązek dokonywania uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków, mimo że żaden przepis rangi ustawowej nie przewiduje takiego obowiązku. Kwestionowanym postanowieniem planu ograniczono jego uprawnienie do korzystania z nieruchomości, tymczasem takie ograniczenia zgodnie z Konstytucją mogą być wprowadzone jedynie w ustawie. Nadto ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zna procedury uzgodnień, tylko procedurę pozwoleń w wypadkach określonych w art. 36 wymienionej ustawy. Natomiast uzgodnienia dokonuje organ administracji budowlanej z wojewódzkim konserwatorem zabytków na etapie prowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w wypadkach określonych w art. 30 Prawa budowlanego. Burmistrz Miasta J. - w odpowiedzi na skargę – wniósł o uwzględnienie skargi przez wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanego przez skarżącego zapisu, czyli § 9 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Organ wyjaśnił, że sporny zapis nie został dostrzeżony w trakcie prowadzenia procedury planistycznej co skutkowało brakiem działań autokorekcyjnych. Podczas wyłożenia planu do publicznego wglądu i w późniejszym terminie nie wpłynęły uwagi w przedmiotowym zakresie. Zapis ten nie został też wyeliminowany z uchwały w ramach nadzoru prawnego dokonywanego po uchwaleniu planu przez Wojewodę [...]. Nadto, Rada nie ustosunkowała się do wezwania naruszenia prawa, gdyż każda zmiana planu wymaga przeprowadzenia pełnej procedury planistycznej jak dla nowego opracowania, co nie byłoby możliwe w terminach wynikających z regulacji związanych z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała w § 9 ust. 1 pkt 2 w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu nr [...] położonej przy ul. [...] w J. wydana została z naruszeniem prawa. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) – dalej w skrócie: u.p.z.p.]. Regulacja ta stanowi wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Ustawodawca mając na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wprowadził sankcję związaną z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie z powyższą normą naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, czy powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Należy zwrócić uwagę, że tylko w ustawie dozwolone jest ustalenie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły – zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (wyrok WSA we Wrocławiu z 21.07.2011 r., sygn. akt II SA/Wr 347/11, publ. cbois.nsa.gov.pl; 26.01.2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r. nr 2, poz. 43). Mając na względzie powyższe wywody, a zarazem przechodząc na grunt kontrolowanego aktu prawa miejscowego, należy podkreślić, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). W planie miejscowym – stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. - określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są jedną z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [(Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568, ze zm.) – zwaną dalej: ustawą o ochronie zabytków]. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków wprowadzono w § 9 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 9 ust. 1 ustalono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków poprzez: - pkt 1 wskazanie obiektów do objęcia ochroną i umieszczenie ich w gminnej ewidencji zabytków, w tym m. in. budynku mieszkalnego przy ul. [...] (lit. c), - pkt 2 nakaz uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem wszelkich zmian ww. obiektów oraz zmian zagospodarowania w ich otoczeniu. Skarżący zakwestionował uregulowanie zawarte pkt 2 ust. 1 § 9 zaskarżonej uchwały. Jako współwłaściciel działki o numerze ewidencyjnym [...] miał do tego uprawnienie, czyli legitymację w postaci interesu prawnego. Bez wątpienia również przytoczonym postanowieniem planu naruszono interes prawny skarżącego. Wprowadzając nakaz uzgadniania zmian w budynku mieszkalnym i w jego otoczeniu z organem konserwatorskim wpłynięto na uprawnienia właścicielskie skarżącego. Innymi słowy ograniczono dotychczas swobodne dysponowanie posiadaną przez skarżącego nieruchomością, czyli dokonano istotnej ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności. Wprowadzenie przedstawionego ograniczenia, w ramach ustaleń dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sformułowany obowiązek pozbawiony jest podstawy prawnej i zapis go wprowadzający należy uznać za niegodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych, nieuzasadnione rozszerzenie kompetencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w stosunku do obiektu budowlanego i jego obszaru - niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ustaleniami ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i następnie ujętych w gminnej ewidencji zabytków oraz przekroczenie przez Radę przyznanych jej ustawowo kompetencji do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jak już wyżej wskazano jedną z form ochrony zabytku uznaje się ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej ochrona taka musi być spójna z regulacjami ustawowymi i mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego, form współdziałania tegoż organu z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, obowiązki podmiotu zamierzającego dokonać określonych czynności w stosunku do zabytków zostały już szczegółowo uregulowane przez ustawodawcę w przepisach rangi ustawowej, takich jak: ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (np. art. 36) i ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (np. art. 39 ). Zatem ustawodawca w przepisach rangi ustawowej określił katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w stosunku do zabytków wpisanych do rejestru i ich otoczeniu (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i art. 39 ust. 1 ustawy prawo budowlane) i uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków w stosunku do obiektów budowalnych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 39 ust. 3 ustawy prawo budowlane). Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie niewpisanym do rejestru zabytków, tylko objętym ochroną w planie zagospodarowania przestrzennego, ujętym w gminnej ewidencji zabytków będzie wymagało pozwolenia na budowę uzgodnionego z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Przywołane regulacje ustawowe wymagają pozwolenia, które musi uzyskać inwestor (posiadający określony tytuł prawny do zabytku wpisanego do rejestru) zanim wystąpi o pozwolenie na budowę czy uzgodnienia, jako formy współdziałania organu administracji architektoniczno-budowlanej z organem konserwatorskim w przypadku zabytku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Z regulacji tych, jak i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie można wyprowadzać domniemania kompetencji rady gminy do określania sytuacji, w których wymagane jest uzyskanie uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, czyli nawet nie pozwolenia (art. 36 ustawy o ochronie zabytków) i nie uzgodnienia jako formy współdziałania organów (art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Stosownie do powyższego, uznając naruszenie prawa, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., a pozostałe punkty orzeczenia oprzeć na art. 152 P.p.s.a. oraz art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.