IV SA/Wa 1538/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji u umorzenia postępowania postanawia - umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie - Prezydent W., decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. art. 59. ust 1 , art. 60 oraz 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku D. sp. z o.o., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podpiwniczeniem, garażem podziemnym i wjazdem na teren oraz rozbiórce istniejącego budynku mieszkalno -usługowego na działce ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] w obrębie nr [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Po rozpatrzeniu odwołania od powołanej decyzji złożonego przez B. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2006 roku znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., korzystając z kompetencji określonej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku, znak: [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] marca 2006 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005 roku. W. sp. z o.o., wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2006 roku, zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2006 roku i z dnia [...] marca 2006 roku i umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005 roku. W uzasadnieniu wniosku W. sp. z o.o. wskazała, iż pismem z dnia 25 maja 2006 roku (29 maja 2006 roku - data wpływu wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.) zwróciła się o przeniesienie w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji z dnia [...] listopada 2005 roku za zgodą D. Sp. z o.o., na której rzecz wydano tę decyzję. Podniosła, iż decyzja Kolegium z dnia [...] czerwca 2008 roku nie została skierowana do strony postępowania, to jest spółki W., która jest Sygn. akt IV SAM/a 1538/08 użytkownikiem wieczystym gruntu obejmującego działkę Ew. nr [...] położoną przy ul. [...] w W. Zauważyła, iż stosownie do treści art. 63 ust. 1 ustawy 0 planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości. Także w związku z powołanym wnioskiem z dnia 25 maja 2006 roku decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2006 roku powinna być doręczona W. sp. z o.o., ponieważ ze wskazanych przez Spółkę norm prawnych wynikają dla niej wprost określone prawa. Wnosząca o wznowienie postępowania wskazała, iż o decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dowiedziała się w dniu 27 lipca 2006 roku Jej zdaniem w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a., zatem zachodzi konieczność uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2006 roku i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Stwierdziła też, że w przedmiotowej sprawie nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 146 k.p.a., bowiem powołaną decyzję wydano na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dalej, wskazując, iż treść art. 54 § 3 jest zbieżna z treścią art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny Spółka podniosła, że decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 powołanej ustawy może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjno-prawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do Sądu. W trybie autokontroli nie jest możliwe wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję 1 przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W takiej sytuacji, strona skarżąca do sądu administracyjnego ostateczną decyzję organu odwoławczego otrzymywałaby, zamiast orzeczenia organu zewnętrznej, sądowej kontroli, powołanego do kontroli legalności decyzji administracyjnych, decyzję kasacyjną, cofającą sprawę do punktu wyjścia, do organu pierwszej instancji. W ocenie W. sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., uchylając własną decyzję z dnia [...] marca 2006 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005 roku bez orzekania co do istoty sprawy, w rzeczywistości zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ rozstrzygnął zatem Sygn. akt IV SA/Wa 1538/08 z naruszeniem art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dalszej kolejności Spółka stwierdziła, że materiał dowodowy wskazuje, iż skarga B. W. na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2006 roku została wniesiona z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnymi. Organ nie mógł zatem skorzystać z kompetencji autokontrolnych, a jego obowiązkiem było przekazanie skargi do sądu wraz z wnioskiem o jej odrzucenie. Następnie W. sp. z o.o. podniosła, iż po uchyleniu decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 2006 roku, rozpatrując ponownie odwołanie B. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno zbadać, czy wymienionemu przysługuje legitymacja prawna do zaskarżenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005 roku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Spółka wywiodła, że B. W., dążąc do zablokowania przedmiotowej inwestycji ma interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, który jednak nie jest objęty dyspozycją art. 28 k.p.a. i nie może być utożsamiany z interesem prawnym opartym na przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku, znak: [...], na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., orzekło o odmowie wznowienia postępowania W uzasadnieniu organ podniósł, iż we wniosku o wznowienie postępowania niezasadnie wywiedziono, iż podmiot, który złożył wniosek o przeniesienie na jego rzecz decyzji ustalającej warunki zabudowy, staje się stroną postępowania głównego z chwilą złożenia takiego żądania. Dopiero wydanie decyzji w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tworzy dla wnioskodawcy nowe uprawnienia, a w przedmiotowej sprawie po stronie W. sp. z o.o. taka sytuacja nie zaistniała w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2006 roku. Pismem z dnia 18 grudnia 2006 roku Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., a decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku, znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. żart. 149 § 1 i 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o wznowieniu postępowania stwierdzając w uzasadnieniu, że skoro W. sp. z o.o. nabyła w drodze umowy sprzedaży użytkowania wieczystego działkę, której dotyczyła decyzja Prezydenta W. z dnia Sygn. akt IV SA/Wa 1538/08 [...] listopada 2005 roku o warunkach zabudowy i następne kolejno wydane decyzje i nastąpiło to przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2006 roku, to była ona stroną postępowania przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2006 roku. Może zatem domagać się wznowienia postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku Kolegium, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 roku ze względu na brak podstaw do wznowienia. Wnioskiem z dnia 12 lutego 2007 roku, działając przez pełnomocnika, W. sp. z o.o. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powołaną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku, znak: [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 roku i w tym zakresie orzekło o uchyleniu w całości własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 roku i umorzeniu postępowania zakończonego tą decyzją. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku Kolegium w istocie orzekło o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] marca 2006 r. i decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2008 roku oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dalszej kolejności, powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, organ podzielił przedstawione powyżej stanowisko W. sp. z o.o. co do zakresu rozstrzygnięć dopuszczalnych na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i braku możliwości przekazania w tym trybie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W końcowej części uzasadnienia, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2002 roku, sygn. akt I SA 1145/99 (LEX nr 54432) wyjaśnił, iż przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy, o którym mowa w art. 151 k.p.a., należy rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak też rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania. B. W. zaskarżył decyzję z dnia [...] czerwca 2007 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sygn. akt IV SA/Wa 1538/08 Zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 149 § 2 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 19 marca 2008 roku, działając przez pełnomocnika, B. W. cofnął skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 roku. Z kolei postanowieniem z tej samej daty sygn. akt IV SA/Wa 1742/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez W. sp. zo.o., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 19 marca 2008 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie z uwagi na to, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd drugiej instancji stwierdził, iż umorzenie postępowania bezpośrednio po zamknięciu rozprawy, na której cofnięto skargę, bez umożliwienia wypowiedzenia się w tej kwestii Spółce mającej sprzeczne ze skarżącym interesy, której pełnomocnik nie był obecny na posiedzeniu Sądu z przyczyn, które uzasadniały uwzględnienie jego wniosku o odroczenie rozprawy, skutkuje pozbawieniem strony możliwości obrony swoich praw. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 roku (k - 259 akt sprawy) podtrzymał oświadczenie o cofnięciu skargi. Stwierdził jednocześnie, że Sąd nie powinien umorzyć postępowania, gdyż spowodowałoby to utrzymanie w mocy decyzji dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, po złożeniu w przeszłości skargi do sądu administracyjnego organ drugiej instancji nie miał żadnych podstaw prawnych do wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną ówcześnie decyzją. W jego ocenie, decyzja wydana w trybie art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie otworzyła nowego postępowania administracyjnego lecz podlegała kontroli Sądu w oparciu o skargę wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2006 roku. Sygn. akt IV SA/Wa 1538/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Postępowanie administracyjne winno zostać umorzone. Zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej również jako ppsa, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Z art. 60 wymienionej wyżej ustawy wynika, że skarżący może cofnąć skargę, a cofniecie to wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W ocenie Sądu nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 60 ppsa, które obligowałyby Sąd do nieuwzględnienia cofnięcia skargi. Nie można podzielić poglądu pełnomocnika skarżącego, iż doprowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Pełnomocnik skarżącego oparł swoje stanowisko na błędnym poglądzie, iż skarga wniesiona na ostateczną decyzję administracyjną stanowi również podstawę do oceny przez sąd administracyjny decyzji, wydanej przez organ administracji w ramach autokontroli, którą to kontrolę umożliwiła ta właśnie skarga. Zdaniem pełnomocnika decyzja wydawana w ramach autokontroli nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tymczasem jest wręcz przeciwnie. Decyzja wydana w ramach autokontroli jest decyzją ostateczną i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego odrębną skargą. W postanowieniu z dnia 29 grudnia 2004 roku, OPP 98/04 (LEX 164159) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Wydanie przez organ administracji publicznej na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w wyniku uwzględnienia skargi w całości - decyzji, która wzrusza decyzję stanowiącą przedmiot skargi sądowoadministracyjnej, powoduje, że skarga ta traci swój byt. Dopiero ewentualne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji wydanej w omawianym trybie powoduje, że odżywa zarówno decyzja organu, jak i skarga złożona na nią do sądu administracyjnego. Jeśli sąd administracyjny wzruszy wyrokiem decyzję wydaną w trybie samokontroli, to organ odwoławczy zobowiązany jest przekazać sądowi skargę na poprzednio wydaną przez ten organ decyzję wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę". W orzecznictwie istnieje pogląd, że przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może Sygn. akt IV SA/Wa 1538/08 być rozumiany nie tylko jako uprawnienie organu administracji publicznej, ale także jako zakaz wszczynania innych postępowań, które skutkowałyby zmianą, uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (wyrok WSA w Warszawie 18 października 2006 roku, sygn. akt VI SA/Wa 556/06 LEX nr 298207). Na wydaną w ramach autokontroli decyzję z dnia [...] czerwca 2006 roku, Nr [...] nie była wnoszona skarga do sądu administracyjnego. Nie było więc przeszkód do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 roku, znak: [...], którą to decyzją Kolegium orzekło o uchyleniu wydanej w ramach autokontroli decyzji z dnia [...] czerwca 2006 roku i umorzeniu postępowania autokontrolnego nie może być uznana za decyzję wydaną z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 ppsa. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2006 roku, Nr [...] i umorzenie postępowania autokontrolnego powoduje, że "odżywa" skarga na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2006 roku, znak [...]. Skargę na tę decyzję organ drugiej instancji będzie zobowiązany przekazać sądowi administracyjnemu. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.