IV SA/Wa 1539/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi I. H. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy R. na rzecz skarżącej I. H. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 30 czerwca 2009 r. I. H. zgłosiła zarzut do projektu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi S. podnosząc, iż w trakcie procedury planistycznej nie przeprowadzono konsultacji z właścicielami działek i nie poinformowano jej jaką część jej działki gmina proponuje przeznaczyć na drogę. W dniu [...] czerwca 2009 r. Rada Gminy R. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi S., złożonego przez I. H. dotyczącego budowy nowoprojektowanej drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 6.KDD. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że skarżąca jest właścicielem działek nr ew. [...],[...],[...] i [...] położonych we wsi S. na terenie objętym projektowanym planem, a konsekwencją uchwalenia planu według kwestionowanego projektu będzie określony ustaleniami planu sposób wykonania prawa własności skarżącej co do wskazanych działek. Podniesiono, iż tereny poza centrum wsi na południe od ul. [...], położone od ul. [...] do ul. [...] i ograniczone na południu ul. [...], były niezabudowane i użytkowane w większości jako grunty rolne i leśne. Zmiana ich dotychczasowego przeznaczenia na cele budowlane wymagać będzie m. in. zapewnienia nowo tworzonym działkom budowlanym właściwej sieci dróg o szerokości umożliwiającej umieszczenie w nich całej infrastruktury technicznej i inżynieryjnej oraz tworzenia odpowiedniego układu komunikacyjnego. Powyższe rozwiązania dają możliwość swobodnego kształtowania pozostałych dróg publicznych i umożliwiają najdogodniejszy dostęp do istniejących dróg publicznych w tym obszarze, a tym samym rozwój tych terenów. Kwestionowany projekt planu przewiduje poszerzenia istniejących i budowę nowych dróg publicznych z zachowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 43, poz. 430), które zapewniają w szczególności spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa użytkowania, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej (§1 ust. 3 pkt 1 lit a, c, i pkt 2). Projekt planu wyznacza umieszczenie w liniach rozgraniczających drogi 6.KDD, oprócz terenu przeznaczonego na jezdnię, chodniki i na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej, także dwa szpalery drzew, wymagające ze Sygn. akt IV SA/Wa 1539/09 względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego przyjęcia dodatkowo większej rezerwy terenu w pasie projektowanej drogi. Kwestionowany projekt planu przewiduje poprowadzenie projektowanej drogi dojazdowej 6.KDD (o długości ok. 290 m i szerokości 12 m w liniach rozgraniczających, z dwoma szpalerami drzew) łączącej ul. [...] 3.KDD (klasy dojazdowej) z ul. [...] 4.KDL (klasy lokalnej), z wykorzystaniem pasa szerokości 6 m z wschodniej części działki nr ew. [...] oraz terenu drogowej działki nr ew. [...] o szerokości 3 m i pasa gruntu szerokości 3 m, m. in. z działek nr ew. [...].[...] i [...]. Wskazane rozwiązanie odbywa się równomiernym poszerzeniem (po 6 m) kosztem właścicieli działek przyległych do projektowanej drogi 6.KDD i wykorzystuje niezabudowane części w/w działek. Omawiany teren znajduje się w strefie ochrony urbanistycznej wyznaczonej Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007r. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.), dlatego też ustalona w projekcie planu wielkość działek przeznaczonych pod zabudowę oraz dodatkowe ustalenia dotyczące formy i gabarytów zabudowy na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rezydencjonalnej (MNr) umożliwiają stworzenie fragmentu osiedla o wysokim standardzie przestrzennym, z dużym udziałem zieleni i luźną niewysoką zabudową w sąsiedztwie dużego kompleksu leśnego (Las [...]) oraz terenów otwartych (łąki). Lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty obiektów, a także minimalne wskaźniki intensywności zabudowy oraz zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, które w projekcie planu ustalono dla obszaru Cl, C2, C3 i C4 dotyczą nie tylko nieruchomości Skarżącej, ale i także innych działek w nim położonych oraz innych obszarów tego planu przeznaczonych pod zabudowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy R. z dna [...] czerwca 2009 r. wniosła I. H. zarzucając jej naruszenie: * art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących władztwa planistycznego poprzez przekroczenie uprawnień z niego wynikających; * art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne; * art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie miesięcznego terminu określonego przepisem na rozpatrzenie Sygn. akt IV SA/Wa 1539/09 zarzutów; - art. 18 ust. 2 punkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak informacji o możliwości składania wniosków do projektu planu po wyznaczonym w publicznym terminie, tj. 21 dni od daty ogłoszenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nastąpiło przekroczenie uprawnień Gminy R. wynikających z władztwa planistycznego. Droga 6.KDD jest w projekcie drogą publiczną wyłącznie dla potrzeb skomunikowania działek skarżącej i działek jej brata oraz ewentualnych wynikających z podziału działki rolnej o numerze [...]. Zarówno tereny przylegające do ul. [...], jak i tereny przylegające do projektowanej ul. [...] mają komunikację z drogami o charakterze ponadlokalnym. Podniesiono, iż szerokość drogi - 12 m mogłaby być przez nią kwestionowana w procedurze planistycznej, jednakże nie została ona o tej procedurze poinformowana. Wskazano, że w Gminie R. istnieją nowe drogi gminne o mniejszych parametrach, jak np. ul. [...], która jako droga gminna, mająca wyższą kategorię z punktu widzenia uprawnień zarządcy drogi, ma szerokość 8 m. Wskazano również, iż zaskarżona uchwała nie obejmuje wymogów określonych w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ zarzut, złożony w dniu 30 czerwca 2008r do projektu obejmuje nie tylko sprawę odwołania się od zabrania na poszerzenie drogi 6.KDD części nieruchomości skarżącej, ale również brak wykorzystania przez organ odpowiedzialny za procedurę planistyczną wszelkich narzędzi, tj. konsultacji i negocjacji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż zaistniała możliwość zaprojektowania w projekcie planu sprawnego układu komunikacyjnego, co umożliwi zachowanie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz zapewnienie właściwych standardów w zakresie realizacji infrastruktury technicznej - obsługi inżynieryjnej obszaru i uporządkowanie w podstawowym zakresie ruchu kołowego na terenach przyszłej aktywności budowlanej i wprowadzenie na tym terenie ładu przestrzennego, którego jedną z form jest właściwe ukształtowanie w perspektywie układu dróg. Wskazano, iż skarżąca nie zostanie pozbawiona możliwości zabudowy swojej działki, ponieważ linia zabudowy od drogi 6.KDD pozostawia bowiem ok. 16 m z szerokości jej działek i po odsunięciu się na 4 m od granicy wschodniej (w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy) umożliwi zaprojektowanie budynku mieszkalnego w pasie ok. 12 m. Podkreślono również, że procedura planistyczna, określona w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga dodatkowego, poza ściśle określonymi przypadkami (art. 18 ust. 2 pkt 1, 5, 9 i 10), informowania właścicieli Sygn. akt IV SA/Wa 1539/09 nieruchomości objętych planem o poszczególnych etapach jego realizacji. Wszelkie zastrzeżenia do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu zainteresowane podmioty powinny wyrażać w formie i trybie przewidzianych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym tj. poprzez wniesienie w określonym terminie protestów lub zarzutów. Żaden przepis prawa materialnego obowiązującego w niniejszej procedurze planistycznej nie stanowi podstawy do prowadzenia wskazanych w skardze konsultacji i negocjacji. Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. skarżąca wniosła o zachowanie istniejącej drogi wewnętrznej wskazując, iż przeznaczenie części jej nieruchomości pod drogę publiczną spowoduje utratę możliwości zabudowania części pozostającej poza tym przeznaczeniem. Poza tym dojazd do wszystkich działek mający być zapewniony z projektowanej drogi publicznej jest zapewniony z innych dróg publicznych. Pełnomocnik organu podniósł natomiast, iż działki skarżącej są działkami rolnymi i zapewnienie do nich dojazdu nawet drogą wewnętrzną, wymagałoby przeznaczenia pod tę drogę powierzchni od 6 do 8 m szerokości terenu dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Jednocześnie wskazał, iż Gmina nie przewiduje scalenia terenów oznaczonych w projekcie planu miejscowego symbolem C1.2MNr., jak również nie jest wiadome czy właścicielem działek położonych w tym obszarze jest ten sam podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona uchwala nie odpowiada wszystkim wymogom prawnym określonym w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) mającej zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z powołanym art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Niezbędnym elementem legalności uchwały dotyczącej rozpatrzenia zarzutu wobec projektu planu miejscowego jest zatem nie tylko wykazanie prawnych podstaw dopuszczalności naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej zarzut do projektu planu miejscowego, ale także wykazanie dopuszczalności dokonania takiej ingerencji w skonkretyzowanym miejscu. Przepisy obowiązującego prawa - co do zasady - nie określają bowiem konkretnych miejsc, w których gmina może ingerować w cudzą własność. Przepisy te uprawniają jedynie do dokonania takiej ingerencji. Ustawowym obowiązkiem organów gminy jest natomiast wykazanie dopuszczalności skorzystania Sygn. akt IV SA/Wa 1539/09 z tych uprawnień wobec konkretnych nieruchomości, dając temu wyraz w uzasadnieniu faktycznym uchwały w sprawie rozpatrzenia zarzutu do projektu planu miejscowego. Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy do zadań własnych gminy. Zadania własne gminy obejmują natomiast m.in. gminne drogi i ulice, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Drogi gminne są przy tym celem publicznym (art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), co w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uprawnia nawet do wywłaszczenia z konstytucyjnie chronionego prawa własności. Takim wywłaszczeniem jest nie tylko bezpośrednie odebranie tego prawa, ale także inne działania, których celem lub skutkiem będzie dopiero w przyszłości istotne ograniczenie lub odebranie tego prawa. Również w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca określił dla gminy uprawnienie do ustalania w planie miejscowym linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Nie ulega zatem wątpliwości, iż określenie przez radę gminy w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości pod drogi gminne, skutkujące na przyszłość możliwością pozbawienia własności nieruchomości w granicach tego przeznaczenia, znajduje swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa rangi ustawowej. Własność nieruchomości w tym przypadku zostaje podporządkowana realizacji ustawowo określonemu celowi publicznemu, który ma służyć ogółowi społeczności lokalnej. Co do zasady, Radzie Gminy w R. przysługuje zatem ustawowe uprawnienie do ustalenia takiego przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne, którego skutkiem jest ingerencja w prawo własności, polegająca na możliwości nawet jego odebrania w przyszłości dotychczasowym podmiotom, ale już w odrębnej do tego procedurze. W tym względzie, zaskarżona uchwała spełnia wymóg art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym posiadania uzasadnienia prawnego, ponieważ wyczerpująco wskazuje na źródła prawnego umocowania Rady do określania przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym także na takie cele, których skutkiem jest ingerencja w wykonywanie prawa własności, dająca podstawę do ograniczenia tego prawa, a nawet do odebrania tego prawa w przyszłości. Zaskarżona uchwała nie zawiera jednak wystarczającego uzasadnienia faktycznego polegającego na wykazaniu niezbędności przeznaczenia pod drogę Sygn. akt IV SA/Wa 1539/09 publiczną części nieruchomości skarżącej. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały okoliczności dotyczące konieczności zapewnienia obsługi komunikacyjnej nowym terenom przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe mogą bowiem służyć za uzasadnienie projektowania drogi publicznej w każdym miejscu. Obowiązkiem organów gminy jest wykazanie, iż właśnie w danym miejscu istnieje konieczność przeznaczenia terenu pod drogę publiczną, jako najbardziej funkcjonalnym, a jednocześnie optymalnym w sferze ingerencji we własność tego terenu. W zaskarżonej uchwale wskazano na równomierność przeznaczenia pod drogę publiczną o symbolu 6 KDD terenów wchodzących w skład nieruchomości skarżącej, jak i nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami skarżącej - po 6 metrów szerokości z każdej nieruchomości położonej w granicach projektowanej drogi publicznej. Jakkolwiek równomierność obciążenia przeznaczeniem terenu pod drogę publiczną stanowi zasadę ingerencji w prawo własności nieruchomości ustaleniami planistycznymi, to w rozpatrywanej sprawie Rada Gminy nie wykazała, aby zastosowanie tej zasady wywoływało takie same skutki wobec wszystkich nieruchomości objętych przeznaczeniem pod drogę publiczną o symbolu 6 KDD. Z załącznika graficznego do projektu planu miejscowego wynika bowiem, iż droga o symbolu 6 KDD projektowana jest w części na działkach gruntu o niewielkiej szerokości. Działki te, zarówno przed objęciem ich przeznaczeniem pod omawianą drogę, jak i po objęciu ich takim przeznaczeniem, z powodu niewielkiej szerokości, nie spełniają planistycznego kryterium ich zagospodarowania na cele określone w projekcie planu miejscowego symbolem C1.2 MNr i C1.3 MNr. Skoro w projekcie planu miejscowego nie przewiduje się w tych obszarach scaleń i podziałów na cele budowlane, to obowiązkiem Rady Gminy było wykazanie, czy skutkiem zastosowania zasady równomierności przeznaczenia terenów pod projektowaną drogę publiczną będzie zachowanie dla właścicieli wszystkich nieruchomości objętych przeznaczeniem drogowym możliwości zagospodarowania pozostałej części tych nieruchomości na cele oznaczone w projekcie planu miejscowego symbolami C1.2 MNr, C1.3 MNr, C2.1 MNr, C2.2 MNr. Zastosowanie zasady równomierności nie powinno bowiem umniejszać jednym nieruchomościom możliwości ich zagospodarowania w pozostałej części na cele projektowane w planie miejscowym, gdy konfiguracja innych nieruchomości w części położonej poza przeznaczeniem pod drogę publiczną nie spełnia projektowanych kryteriów zagospodarowania na inne cele. Jakkolwiek zatem, przeznaczenie działki skarżącej o nr. ew. [...] pod drogę publiczną może być uzasadnione adaptacją dotychczasowej funkcji tej działki, jako drogi wewnętrznej - ze względu na jej kształt i dotychczasowy sposób Sygn. akt IV SA/Wa 1539/09 wykorzystywania, to jednak w zaskarżonej uchwale nie zostało wykazane, czy przeznaczenie pod drogę publiczną także części działek skarżącej o nr. ew. [...],[...] i [...], jako skutek zastosowania zasady równomierności, służy zachowaniu możliwości zagospodarowania na cele określone w projekcie planu miejscowego także tych nieruchomości w ich pozostałej części, z których część o szerokości 6 metrów została przeznaczona pod drogę publiczną o symbolu 6 KDD, jako położonych po drugiej stronie działki nr ew. [...] wobec pozostałych działek skarżącej. Zastosowanie zasady równomierności nie może bowiem polegać na mechanicznym odcięciu z każdej nieruchomości pasa gruntu o równej szerokości, jako przeznaczonego pod drogę publiczną, lecz powinno być ocenione przez radę gminy, czy zastosowanie tej zasady w równym stopniu zachowa możliwość zagospodarowania zgodnie z celami określonymi w projekcie planu miejscowego części nieruchomości pozostających poza projektowanym przeznaczeniem pod drogę publiczną. Mając powyższe na względzie, na postawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu zarzutów skarżącej, właściwy organ uwzględni okoliczności wskazane w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.