IV SA/Wa 1540/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym - oddala skargę - Postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2011 r. Prezydent W. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 31 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "kpa"), odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia O. (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący") do uczestnictwa na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym z wniosku "H. " Sp. K. (dalej "inwestor", aktualnie podmiot nosi nazwę: "H. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w W. ) z dnia [...] stycznia 2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na prowadzeniu robót budowlanych w budynku [...] (przebudowa) oraz budowie, przebudowie, rozbudowie zespołu handlowo- usługowo-biurowego "[...] " wraz z dwupoziomowym garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, wjazdami i dojazdami na teren nieruchomości oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] z obrębu [...] i części działek drogowych numer: [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. , [...] . Organ I instancji, powołując się na art. 31 § 2 kpa, stwierdził, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z takim żądaniem, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stowarzyszenie w dniu 31 marca 2011 r. wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu, uzasadniając żądanie własnymi celami statutowymi. Następnie w piśmie z dnia 27 kwietnia 2011 r. (organ błędnie podał datę 27 marca 2011 r., zamiast 27 kwietnia 2011 r.) Stowarzyszenie dodatkowo wyjaśniło, że w jego ocenie interes społeczny udziału organizacji w postępowaniu administracyjnym polega na umożliwieniu Stowarzyszeniu działania, aby planowana inwestycja nie naruszyła walorów estetycznych otoczenia i była w nie harmonijnie wkomponowana, aby w tym miejscu nie powstała zabudowa chaotyczna, niepasująca do sąsiedniej zabudowy i naruszająca wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego. Ponadto udział Stowarzyszenia przyczyni się do lepszego wypełnienia celu przedmiotowego postępowania administracyjnego. Organ ! instancji w uzasadnieniu postanowienia podniósł, że ciężar dowodu wykazania obu przesłanek z art. 31 § 2 kpa, interpretowanych w sposób ścisły, a nie rozszerzający, spoczywa na organizacji społecznej. [...] , której odbudowy m.in. dotyczy wniosek, jest obiektem wpisanym do rejestru zabytków, objętym prawną ochroną Konserwatora Zabytków. Wobec obiektu uzyskano zezwolenie na częściową rozbiórkę i w części został on zdemontowany przez poprzedniego właściciela terenu. Obecny właściciel - inwestor planuje odtworzenie obiektu zabytkowego na warunkach określonych przez Stołecznego Konserwatora Zabytków (dalej: "SKZ"). W tej sytuacji stwierdzenie o złej woli inwestora w sprawie "przywrócenia dawnej świetności temu miejscu" jest bezpodstawne. Inwestor jest w pełni zaangażowany w doprowadzeniu projektu koncepcyjnego przedsięwzięcia do wymogów SKZ, z którym projekt ten na bieżąco jest konsultowany i uzgadniany. Wypracowane warunki konserwatorskie uwzględnione zostaną w decyzji o warunkach zabudowy, której projekt zostanie wcześniej uzgodniony przez SKZ. Prezydent za niezasadne uznał obawy skarżącego, dotyczące powstania chaotycznej, nieharmonijnej zabudowy wskazując, iż decyzja o warunkach zabudowy zostanie sporządzona przez członka Zawodowej Izby Architektów na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakładającej obowiązek zastosowania kontynuacji w zakresie gabarytów, funkcji i wskaźników. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, iż Stowarzyszenie nie wykazało w sposób niebudzący wątpliwości, że interes społeczny uzasadnia dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Nie określiło bowiem konkretnie, przy uwzględnieniu realiów przedmiotowej sprawy, związku między jego celami statutowymi a dopuszczeniem do udziału w podstępowaniu. Nie ma zatem podstaw do uznania, że dopuszczenie skarżącego do udziału w tym postępowaniu leży w interesie społecznym. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżący wniósł o uchylenie podjętego rozstrzygnięcia, zarzucając naruszenie art. 31 kpa, art.107 § 3 kpa i art. 7 k.p.a. Podał, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek wykazania zasadności, bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania. Wskazał, iż mieszkańcy Warszawy są zainteresowani powstawaniem budynków, które będą harmonijnie wpisywały się w istniejącą i docelową zabudowę oraz nie będą negatywnie oddziaływały na zagospodarowany teren. Jedynie Stowarzyszenie daje zainteresowanym mieszkańcom możliwość udziału w toczącym się postępowaniu, a tym samym przedstawienia interesu społecznego. Ponadto fakt sporządzenia projektu przez uprawnionego architekta sam z siebie nie oznacza, że taki projekt nie spowoduje powstania zabudowy chaotycznej i niepasującej do otoczenia. Jak przyznał organ, obowiązek sporządzenia projektu przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia wynika z przepisów prawa, a więc tym samym nie stanowi jakiejkolwiek okoliczności stwarzającej domniemanie zharmonizowania projektu nowej zabudowy z okoliczną, już istniejącą. Także obowiązek uzgodnienia projektowanej zabudowy ze SKZ sam z siebie nie wyklucza możliwości powstania kolejnej budowli naruszającej ład przestrzenny. Uznał także, iż zaskarżonym rozstrzygnięciem Prezydent nie wyjaśnił w sposób spójny i logiczny, dlaczego jego zdaniem Stowarzyszenie nie wykazało przesłanki interesu społecznego w swoim udziale w postępowaniu oraz dlaczego za udziałem tym nie przemawiają jego cele statutowe. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest ogólnikowe i mogłoby uzasadniać odmowę dopuszczenia organizacji społecznej w każdym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Wywiódł nadto, że w interesie społecznym leży, aby zostały zachowane istniejące walory architektoniczno-urbanistyczne tej części miasta. Ponadto za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu przemawiają cele statutowe, w szczególności cel określony w § 5 ust. 2 Statutu, jakim jest "podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno-urbanistycznych miasta stołecznego Warszawy". Postanowieniem znak [...] z [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 144 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 31 § 1 pkt 2 kpa, orzekło o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przepisów dotyczących dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, Kolegium stwierdziło zasadność wydanego przez Prezydenta postanowienia. W ocenie organu odwoławczego, żądanie dopuszczenia do postępowania nie zostało w sposób przekonujący poparte wykazaniem istnienia przesłanki interesu społecznego, przemawiającego za uwzględnieniem wniosku. Uzasadnienie żądania dopuszczenia tym, by planowana inwestycja nie naruszała walorów estetycznych oraz była w nie harmonijnie wkomponowana jest zbyt ogólne. Skarżący winien wskazać, jakie walory architektoniczne uznaje za godne ochrony. Stowarzyszenie nie podało, na czym miałoby polegać dostosowanie spornej zabudowy do otoczenia oraz uwzględnienie faktu objęcia przedmiotowej nieruchomości ochroną konserwatorską, wpisującą przedmiotową działkę do rejestru zabytków na mocy decyzji z dnia [...] lipca 1965 r. nr rejestru [...] (wpis indywidualny) oraz w ramach wpisu urbanistycznego (tj. Stanisławowskiego założenia urbanistycznego). Stowarzyszenie nie wskazało (z nawiązaniem do najbliższego otoczenia), jaka zabudowa byłaby dopuszczalna i wpisywała się harmonijnie w zastane otoczenie i jakie walory architektoniczne najbliższego sąsiedztwa chce bronić. Nie podało również jakie wartości wpisanego do rejestru zabytków obiektu winny być chronione. Organ odwoławczy wywiódł, iż lakoniczność określenia interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powoduje, że organy nie są w stanie ustalić, jakie walory architektoniczne Stowarzyszenie uznaje za godne ochrony oraz jakie wartości chce chronić, co powoduje niemożność ustalenia, czy cele Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu są zbieżne z interesem społecznym. W toku całego postępowania skarżący nie odniósł się do konkretnych cech nieruchomości otaczającej działkę, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, jak również nie wskazał (poprzez odniesienie do warunków planowanej zabudowy) jak planowana inwestycja może wpłynąć na walory architektoniczno - urbanistyczne tej części miasta oraz zabytkowe zabudowania [...] . Objęcie przedmiotowej nieruchomości ochroną konserwatorską nie powoduje samo w sobie dopuszczenia organizacji społecznej, której celem statutowym jest ochrona dziedzictwa narodowego oraz ochrona zabytków. Objęcie spornej nieruchomości ochroną konserwatorską powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z organem konserwatorskim, którego zadaniem jest ochrona zabytku. Uznał, iż organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy przyczyni się to do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Organ musi ocenić zdolność organizacji społecznej do pełnienia funkcji rzecznika interesu społecznego w konkretnej sprawie, będącej przedmiotem postępowania. W tym celu organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić swe twierdzenie, że jest przygotowana do wypełnienia tej roli w ramach ustawowego reżimu postępowania administracyjnego. Winno być co najmniej uprawdopodobnione, że udział organizacji będzie korzystny dla postępowania. Co istotne, nie można uznać, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do postępowania może poprzestać na przedstawieniu swych celów statutowych. Powinna bowiem stosownie do okoliczności konkretnej sprawy uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie jego celów. Skargę na powołane postanowienie do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia. Skarżonemu postanowieniu skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 31 § 1 i § 2, art. 64 § 2 oraz art. 6 i 7 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jeżeli organizacja społeczna nie jest dopuszczana do udziału w tym postępowaniu, gdzie interes społeczny jest rzeczą oczywistą, należałoby uznać, że nie powinna być dopuszczana do udziału w żadnym postępowaniu. Interes społeczny polega na możliwie wiernym odtworzeniu "[...] ", a wybudowanie w tym miejscu zespołu handlowo-usługowo-biurowego, w ogóle niepodobnego do rozebranego obiektu zabytkowego lub tylko w niewielkim stopniu zbliżonego do niego wyglądem, byłoby rażąco sprzeczne z interesem społecznym. Za oczywisty uznał fakt, że obiektów wpisanych do rejestru zabytków nie wolno rozbierać. W tym postępowaniu drugorzędne znaczenie ma legalność dokonanej rozbiórki. Istotne jest, że obiekt należy odbudować, a nie wybudować na jego miejscu obiekt o architekturze współczesnej. Spójność z zabudową sąsiednią ma także znaczenie, jednak najważniejsze jest możliwie wierne odtworzenie zabytkowego budynku. Skarżący ponadto podniósł, że na organie administracyjnym spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. Wykazanie więc przesłanek z art. 31 kpa jest kwestią merytoryczną i nie może być przedmiotem wezwania do uzupełnienia braków formalnych, o których mowa w art. 64 § 2 kpa. Doszło więc do naruszenia tego przepisu, czego organ odwoławczy nie dostrzegł. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosło ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest udział stron, przy czym pojęcie strony definiuje art. 28 kpa. Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, których uczestnictwo nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny, przy czym ów udział musi być uzasadniony celami statutowymi organizacji. Zgodnie z art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z cytowanym przepisem, warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek. W niniejszej sprawie bezsporne jest wystąpienie pierwszej z wymienionych w art. 31 § 1 kpa przesłanek, iż cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu. § 5 ust. 1 i 2 Statutu skarżącego wskazuje na ochronę obiektów historycznych oraz podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno - urbanistycznych na terenie W. Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w kierunku wydania decyzji o warunkach zabudowy, a skutkiem realizacji przedsięwzięcia jest ukształtowanie określonego układu architektonicznego, co wynika z art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, zwanej dalej "ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym"). Sporne w sprawie jest natomiast, czy zachodzi druga przesłanka warunkująca dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, to znaczy, czy za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało określone w przepisach prawa, wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Jednak bezspornym zawsze pozostaje, iż interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę, niż interes strony. W rezultacie ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracyjnego. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 kpa musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. "Interes społeczny" jest zawsze nakazem poszukiwania "złotego środka" między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, OSP 2011, Nr 6, poz. 70, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., II OSK 614/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1280/10). Zdaniem Sądu, organ I instancji prawidłowo wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu poprzez wykazanie przesłanek wynikających z art. 31 § 1 kpa, bowiem to na organie ciążył obowiązek weryfikacji zgłaszającej się organizacji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 kpa). Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników tego postępowania jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów, bądź aspektów sprawy. Uzupełniając braki formalne wniosku, inicjującego postępowanie administracyjne, skarżący wywodził, iż interes społeczny przemawiający za jego udziałem w przedmiotowym postępowaniu polega na umożliwieniu działania, aby planowana inwestycja nie naruszyła walorów estetycznych otoczenia i była w nie harmonijnie wkomponowana, aby nie powstała zabudowa chaotyczna, która nie będzie pasowała do zabudowy sąsiedniej i będzie naruszała wyrażoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę dobrego sąsiedztwa oraz ład przestrzenny. Nadto wskazało, że rozbiórka będącej pod ochroną konserwatorską "[...] " oraz brak po stronie inwestora woli przywrócenia dawnej świetności temu miejscu, zgodnie ze złożonymi deklaracjami, spowodowała liczne interwencje lokalnych mieszkańców, którzy składali prośby do Stowarzyszenia o udział w przedmiotowym postępowaniu. Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, podziela stanowisko organów obu instancji, iż powyższe uzasadnienie wniosku nie jest wystarczające dla wykazania istnienia po stronie skarżącego interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w tym konkretnym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Bez wątpienia okoliczności przedstawione przez skarżącego są istotne, ale to zadaniem organu właściwego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest przeprowadzenie analizy obszaru, wyznaczonego wokół terenu planowanej inwestycji i rozstrzygnięcie, czy spełnione zostały warunki dopuszczające wydanie decyzji, w tym warunek zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Ustawodawca nie dał bowiem organizacjom społecznym uprawnień kontrolnych do badania i nadzorowania przebiegu postępowania administracyjnego. Z woli ustawodawcy organizacje społeczne mogą wstępować do udziału w postępowaniu, o ile mają w tym interes społeczny. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała nie tylko wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Organizacja ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna zatem konkretnie i szczegółowo wykazać swój interes społeczny w tym postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. W konsekwencji za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organów obu instancji, że wymagana przez art. 31 § 1 kpa przesłanka występowania interesu społecznego, uzasadniająca dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu, nie została wykazana. Podane przez Stowarzyszenie okoliczności są bowiem ogólne i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany związek pomiędzy celami statutowymi a interesem społecznym. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd nie dopatrzył się naruszeń przez organy przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.