IV SA/Wa 1544/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1544/13 UZASADNIENIE I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej "skarżącego") od decyzji Burmistrza Miasta K. (dalej "Burmistrza") z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Na wspólny wniosek współwłaścicieli działek nr [...] i [...] z obrębu [...] w K. (dalej "działki wnioskodawców") , tj.: J. B., J. K. oraz W. i M. B. z dnia 1 sierpnia 2011 r. Burmistrz wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych poprzez zalewanie działek wnioskodawców w wyniku przykrycia rowu odwadniającego i nienależytą jego konserwację (rów przebiegający przez działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], położone w K. pomiędzy ulicami [...] oraz [...] ). 2. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Burmistrz nakazał skarżącemu, na podstawie art.29 ust.2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz.145), przywrócić do poprzedniego stanu stosunki wodne, panujące na gruncie, poprzez opracowanie dokumentacji technicznej przebudowy rowu wraz z wymaganymi prawem dokumentami i pozwoleniami oraz wykonanie przebudowy rowu według opracowanej dokumentacji. 3. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2011 r., SKO uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. 4. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Burmistrz orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego w rozpatrywanej sprawie. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Burmistrz stwierdził, że prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe w związku z faktem, że żądania wnioskodawców odnośnie wyłączenia instalacji odwadniającej ich działki z systemu odwadniającego Gminy K. zostały spełnione poprzez zamknięcie kanału deszczowego na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] . Czynność ta została wykonana w oparciu o ponowne oględziny w terenie, przeprowadzone w dniu 11 czerwca 2012 r. oraz wnioski wynikające z opinii mgr L. K., posiadającego uprawnienia geologiczne z zakresu geologii inżynierskiej oraz hydrologii. 5. Skarżący wniósł do SKO odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2012 r., zarzucając organowi wadliwe uznanie, że naruszenie przez Gminę K. stosunków wodnych na szkodę wnioskodawców ustało. Obszernie uzasadniając zarzuty odwołania i odnosząc się do zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, skarżący podniósł w szczególności, że Burmistrz nie wziął pod uwagę zaleceń sformułowanych w opinii inżyniera T. G. z dnia [...] marca 2012 r., zatytułowanej "Opinia techniczna dotycząca odprowadzania wód deszczowych i roztopowych miejską siecią kanalizacji deszczowej w ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w K. ", podobnie jak i wadliwie wykonał zalecenia wynikające z opinii mgr L.K. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odwołanie skarżącego od decyzji Burmistrza, SKO utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. W ocenie SKO umorzenie postępowania administracyjnego jest zasadne, co wynika z następujących przyczyn: 1. Przyczyną zalewania działek wnioskodawców nie było naruszenie stosunków wodnych w rozumieniu art.29 Prawa wodnego, a nieprawidłowo działająca instalacja odwadniająca ulice, przy których położone są działki. Kwestia konserwacji urządzeń melioracyjnych nie jest rozpatrywana w trybie uregulowanym w art.29 Prawa wodnego. 2. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Burmistrz przeprowadził szereg czynności, mających na celu rozwiązanie problemu zalewania działek wnioskodawców na skutek nieprawidłowo działających urządzeń melioracyjnych. Usunięte zostały przyczyny zalewania działek. W aktach sprawy brak jest informacji o zalewaniu działek po wykonaniu wskazanych wyżej prac. 3. Na marginesie należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie należałoby rozważyć zastosowanie art.77 Prawa wodnego, ustalającego zasady egzekwowania od zainteresowanych właścicieli gruntów obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji szczegółowych. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO, podtrzymując stanowisko zajmowane w postępowaniu administracyjnym. Skarżący podkreślił ponadto, że w postępowaniu administracyjnym nie zapewniono udziału wszystkim jego stronom. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: VI. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, którego mogło mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. VII. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją SKO było wyjaśnienie, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych na szkodę wnioskodawców i czy w związku z powyższym zachodzi konieczność zastosowania środków, o których mowa w art.29 ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. 1. Stan prawny w powyższym zakresie przedstawia się w sposób następujący: Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Zgodnie z art. 29 ust. 2 na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 3 ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1269/11, publ. Lex) przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Okoliczności te organ powinien ustalić w oparciu o opinię biegłego specjalisty. W sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, opinia biegłego jest bowiem zasadniczo niezbędna. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1035/11 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem http://orzeczenia.nsa.qov.pl). że dla zastosowania art. 29 p.w. wystarczy, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, iż skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód. 2. Oba orzekające w niniejszej sprawie organy przyjęły, że w niniejszej sprawie występuje bezprzedmiotowość postępowania, pociągająca za sobą konieczność jego umorzenia na podstawie art.105 k.p.a. Gwoli ścisłości należy stwierdzić, że pomimo sformułowania takiej samej konkluzji oba organy wskazały na różne źródła bezprzedmiotowości postępowania. Stosownie do powyższego należy przyjąć, że w ocenie Burmistrza przesłanką do umorzenia postępowania było usunięcie przez Gminę przyczyny zalewania nieruchomości wnioskodawców, podczas gdy SKO przesunęło w tym zakresie akcent na generalny brak dopuszczalności prowadzenia w sprawie postępowania, opartego na podstawie art.29 ust.3 Prawa wodnego, z tej racji, że ewentualnego faktu zalewania działek wnioskodawców nie można zakwalifikować jako naruszenia stosunków wodnych w rozumieniu art.29 ustawy (chodzi bowiem o konsekwencje nieprawidłowego działania instalacji odwadniającej ulice oraz o kwestię konserwacji urządzeń melioracyjnych). 3. W ocenie Sądu wskazane wyżej stanowisko SKO jest przedwczesne i nie zostało sformułowane w oparciu o wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy. 4. Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe-rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie t ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis). Wskazanych wyżej konsekwencji, wynikających z podstawowej dla postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności, nie uwzględnił w sposób należyty organ II instancji. Z naruszeniem obowiązku ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, koncentrował się bowiem na ponownej prawnej ocenie ustalonego stanu faktycznego, pozostawiając poza zakresem swej uwagi podnoszone przez strony zarzuty. 5. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO brak jest szczegółowego odniesienia się do podniesionych przez skarżącego w odwołaniu skonkretyzowanych zarzutów, kwestionujących w szczególności prawidłowość i kompletność prac wykonanych przez Burmistrza w celu zapobieżenia zalewaniu działek wnioskodawców, skutkiem czego prace te nie zapobiegły temu zalewaniu. Co istotne, w odwołaniu skarżący zawarł szczegółową ceny tychże prac w świetle zaleceń zawartych w specjalistycznych opiniach, sporządzonych na zlecenie Burmistrza, konkludując (poprzez odwołanie się do konkretnych wniosków zawartych w tychże opiniach), że zaleceń tych nie wykonano. Skarżący konsekwentnie podkreśla, że zalewanie działek, których jest współwłaścicielem, następuje z gruntu stanowiącego własność Gminy K. i to ten podmiot ma obowiązek podjąć działania, które skutecznie wyeliminują to niekorzystne oddziaływanie. 6. W związku z zarzutami skargi odnośnie niezapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom podkreślenia wymaga, że: (-) pomimo początkowego prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania poszczególnych wnioskodawców (odrębnymi decyzjami) do przebudowy rowu odwadniającego (por. przywołana na wstępie decyzja Burmistrza z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]) przedmiotem tego postępowania jest ostatecznie zobowiązanie Gminy K. do zaprzestania naruszania stosunków wodnych i nałożenie na Gminę obowiązków, o których mowa w art.29 ust.3 Prawa wodnego, (-) stronami w tym postępowaniu są wszyscy wnioskodawcy, współwłaściciele działek nr nr [...] i [...] z obrębu [...] w K. , którym należy zapewnić w postępowaniu udział zgodnie z nakazem art.10 k.p.a. 7. W świetle okoliczności, o których mowa powyżej, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 15, 7 i 77 § 1 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. 8. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, SKO ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącego od decyzji Burmistrza zgodnie z rygorami wynikającymi z przywołanych wyżej przepisów k.p.a. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.