IV SA/Wa 1546/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie zmian danych w ewidencji gruntów i budynków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2004 roku nr [...] oraz decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2004 roku nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego na rzecz skarżącej K. J. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Wa 1546/07 Uzasadnienie Starosta S. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] z urzędu orzekł o dokonaniu zmian danych w ewidencji gruntów i budynków obrębu P. w gminie P. w powiecie [...] w województwie mazowieckim, objętych opracowaniem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr KERG 3065-16/2003 w dniu 16 stycznia 2004 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w wyniku powyższego opracowania ustalono powierzchnię działek ewidencyjnych wykorzystując do tego operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr KERG 3065-1/2002 w dniu 29 listopada 2002 r., a sporządzony przez P. sp. z o. o. w L. Zdaniem organu w ramach opracowania KERG 3065-1/2002 wykonano dodatkowe pomiary punktów załamania konturów budynków, dla których brak danych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Organ wskazał, że w opracowaniu nr KERG 3065-16/2003 ustalono punkty graniczne, dla których brak było w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym danych określających przebieg granic działek ewidencyjnych lub dane te nie spełniały wymagań obowiązujących w standardach geodezyjnych, natomiast pozostałe dane dotyczące granic działek opracowano wykorzystując istniejące materiały i dane znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Odwołania od powyższej decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2004 r. wniosła K. W. reprezentowana przez swojego ojca - H. W., a także T. K. Odwołanie T. K. zostało rozpatrzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2004 r. Natomiast K. W. w swoim odwołaniu podniosła, że od kilku lat jest prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe jej nieruchomości, które nie zostało zakończone. Wyraziła swój sprzeciw wobec zmniejszenia powierzchni należącej do niej nieruchomości, co jej zdaniem jest równoznaczne z niedopuszczalnym wywłaszczeniem, a także wobec faktu, że nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego. Decyzji zarzucono brak elementów z art. 107 § 1 k. p. a., tj. oznaczenia stron, uzasadnienia prawnego z wyjaśnieniem podstawy prawnej i przytoczeniem przepisów prawa. W piśmie datowanym na 27 września 2004 r. odwołująca się wskazuje, iż trwające przed sądem powszechnym postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy działki należącej do niej nr [...] z działką nr [...], lecz jej odwołanie nie dotyczy działki nr [...], ale działki nr [...], której powierzchnia w wyniku dokonanych zmian znacznie się zmniejszyła. W wyniku rozpatrzenia odwołania K. W. od decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W decyzji organ drugiej instancji podniósł, że nie nastąpiło wywłaszczenie odwołującej się, lecz dokonano dokładniejszych pomiarów należących do niej działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], w wyniku czego - bez zmiany granic - faktyczna łączna powierzchnia tych działek jest mniejsza. Organ wskazał, że nie ma przeszkód aby - po zakończeniu toczącego się przed sądem powszechnym postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego granic działki nr [...] - wprowadzić nowe dane do ewidencji gruntów i budynków, która jest ciągle aktualizowana. W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2004 r. K. W. podniosła, że jej odwołanie dotyczyło działki nr [...]. Jej powierzchnia liczona była, wbrew twierdzeniu organu, w zmienionych granicach. O zmianie granic świadczą istniejące do dziś znaki w terenie, które zostały przesunięte na niekorzyść skarżącej w 2002 r., na którą to okoliczność skarżąca nie otrzymała żadnej decyzji, natomiast zaskarżoną decyzją zatwierdzono dokonane zmiany znaków granicznych i w efekcie powierzchnia nieruchomości jest mniejsza. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270), zwanej dalej "p. p. s. a.", Sąd nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Oznacza to, że Sąd z urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa, które nie zostały wskazane przez stronę w skardze. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium zgodności z prawem stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że zaskarżona decyzja narusza prawo. Jak już wyżej wskazano od zaskarżonej decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2004 r. odwołanie wniosła odwołanie zarówno K. W. (działająca przez pełnomocnika), jak i T. K. Decyzja Starosty S. została doręczona T. K. w dniu 18 maja 2004, który wniósł od niej odwołanie. Wpłynęło ono do Starosty S. w dniu 31 maja 2004 r., a do organu drugiej instancji - w dniu 3 czerwca 2004 r. Natomiast skarżąca K. W., reprezentowana przez pełnomocnika H. W., odwołanie od decyzji Starosty S. wniosła w dniu 3 czerwca 2004 r. (data stempla pocztowego), które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 7 czerwca 2004 r., a do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego - w dniu 13 września 2004 r. Organ drugiej instancji każde z odwołań rozpatrzył odrębnie, utrzymując za każdym razem w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2004 r.: decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] wydał po rozpatrzeniu odwołania T. K., a zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2004 r. - po rozpatrzeniu odwołania K. W. (działającej przez pełnomocnika). Badając legalność zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2004 r. Sąd stwierdził, iż jest ona dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k. p. a. Decyzja ta bowiem dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a mianowicie decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego wydał na skutek odwołania T. K. Niewątpliwe jest, iż obie decyzje ostateczne organu drugiej instancji, wydane kolejno po sobie, załatwiają tożsamą sprawę co do istoty. Tożsamość sprawy nie może budzić wątpliwości, albowiem występują te same podmioty, jest ten sam przedmiot i ten sam stan faktyczny i prawny sprawy. Przyjmuje się bowiem, że odwołanie wniesione przez jedną ze stron, choćby dotyczyło tylko rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym podmiotu wnoszącego odwołanie, jest w istocie skierowane przeciwko decyzji jako całości. Konsekwencją tego jest fakt, że organ administracji publicznej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k. p. a., rozpatruje odwołanie od decyzji jako całości, także w jej zakresie dotyczącym stron, które nie wniosły odwołania albo których odwołanie wpłynęło do organu już po wydaniu decyzji rozstrzygającej wcześniej wniesione odwołanie. Wynika z tego, iż sprawa administracyjna zakończona wydaniem decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2004 r., która dotyczyła także skarżącej, została już rozpatrzona poprzez wydanie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2004 r. Fakt, że odwołania od decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2004 r. wpłynęły do organu odwoławczego w różnym czasie, nie może uzasadniać odrębnego ich rozstrzygnięcia i wydania dwóch decyzji ostatecznych. Jeżeli organ odwoławczy, jak miało to miejsce w niniejszym przypadku, rozpoznał sprawę merytorycznie wydając decyzję ostateczną w stosunku do odwołania jednej strony (T. K.), a następnie to samo uczynił w stosunku do odwołania drugiej ze stron (K. W.), to spowodował w ten sposób, że decyzja podjęta później, czyli zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] października 2004 r., będąca kolejną decyzją ostateczną w tej samej sprawie, dotknięta jest wadą nieważności. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p. p. s. a. sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k. p. a. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 3 k. p. a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stąd też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p. p. s. a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2004 r. Sąd stwierdził także nieważność decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] czerwca 2004 r. z uwagi na to, że decyzją tą organ administracji nie rozpoznał złożonego w terminie odwołania K. W., co stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 k.p.a. Przepis art. 15 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, zaś organ odwoławczy wydając swoją decyzje z dnia [...] czerwca 2004r. pozbawił K. W. prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy poprzez nierozpoznanie jej (złożonego w terminie) odwołania. Z art. 138 § 1 k.p.a. wynika natomiast jednoznacznie, że organ odwoławczy wydaje w sprawie decyzję. Użycie przez ustawodawcę liczby pojedynczej wskazuj na to, że organ odwoławczy winien rozpoznać w jednym postępowaniu wszystkie złożone w terminie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i swoje postępowanie zakończyć wydaniem jednego rozstrzygnięcia obejmującego wszystkie te odwołania. Organ odwoławczy wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2004r. w rażący sposób naruszył powyższe przepisy, co skutkuje zastosowaniem przez Sąd art. 135 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia i umożliwienie zgodnego z prawem końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p. p. s. a. należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 p. p. s. a., a orzeczenie o kosztach zawarte w pkt III sentencji wyroku - na podstawie art. 200 p. p. s. a. w związku art. 205 § 1 p. p. s. a.