IV SA/Wa 1555/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił orzeczenie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2015 r., o odmowie zwrotu nieruchomości, położonej w [...] - rejon ul. [...] i ul. [...], [...] (dawniej w rejonie ul. [...]), aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki ew. nr [...] (obr. [...]). Umorzono też postępowanie przed organem I. instancji. Uzasadniając zaskarżona decyzję, organ administracji wskazał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne, które uwzględnił orzekając w sprawie: - pismem z 12 lutego 2015 r. p. M. M., zwany dalej "Wnioskodawcą", wystąpił o zwrot wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, stanowiącej dawną działkę ew. nr [...] (obr. [...]); do wniosku dołączono kserokopię decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, wydanej przez Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu [...] [...] czerwca 1977 r., - podjęto działania zmierzające do ustalenia aktualnego oznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków; z poczynionych ustaleń wynika, że powołana w decyzji z [...] czerwca 1977 r. dawna działka ewidencyjna nr [...] (dawny obr. [...]) odpowiada obecnie: - działce ew. nr [...] (obr. [...]), stanowiącej własność [...] w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]"; - części działki ew. nr [...] (obr. [...]), stanowiącej własność Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", zwanej dalej "Spółdzielnią"; potwierdza to pismo Biura Geodezji i Katastru Wydziału [...] z 25 marca 2015 r., - organ I. instancji wyłączył się od orzekania w przedmiocie działki ew. nr [...] zaś rozstrzygnął sprawę, co do objętej wnioskiem części działki nr [...], - zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do odmowy zwrotu nieruchomości, z powołaniem wyłącznie na to, że ze stosownym wnioskiem nie wystąpili wszyscy następcy prawni uprzedniego właściciela, co legło u podstaw orzeczenia w I. instancji; w takiej sytuacji decyzję wydaną z przywołaniem tej przesłanki należało uchylić,  - jednak, wobec poniższych ustaleń i uwarunkowań, postępowanie dotyczące zwrotu należało umorzyć; stan prawny przedmiotowej nieruchomości zmieniał się bowiem po wywłaszczeniu, - znajdujące się w aktach sprawy kserokopie dokumentów - aktów notarialnych z [...] grudnia 1990 r. (Rep. A nr [...]) i z [...] lipca 1995 r. (Rep. A nr – [...]) - potwierdzają, że nieruchomość - oznaczona aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] (obr. [...]), uregulowana w księdze wieczystej Nr [...] - w której skład wchodzi część nieruchomości wywłaszczonej decyzją z [...] czerwca 1977 r., była przedmiotem umów cywilno – prawnych, - zgodnie z treścią § 1 umowy użytkowania wieczystego (akt z [...] grudnia 1990 r.), prawomocną decyzją z [...] grudnia 1989 r. Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] orzekł o oddaniu Spółdzielni w użytkowanie wieczyste, na 99 lat, nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo wielomieszkaniowe, w skład której wchodziła działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania (oznaczona nr [...] obr. [...]); przedstawiciel Dzielnicy Gminy [...], w wykonaniu powołanej w § 1 tego aktu decyzji, oddał w użytkowanie wieczyste Spółdzielni nieruchomość (w tym działkę ew. nr [...]) na 99 lat, licząc od 4 grudnia 1990 r. do 4 grudnia 2089 r., - do akt niniejszej sprawy została włączona, poświadczona za zgodność z oryginałem, kserokopia odpisu aktu notarialnego z [...] grudnia 1990 r., sporządzonego przed osobą pełniąca obowiązki notariusza w Państwowym Biurze Notarialnym w [...]; z treści umowy użytkowania wieczystego wynika, że strony wnoszą o dokonanie w księdze wieczystej nr [...] wpisu użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni; w nagłówku aktu notarialnego, oprócz numeru repertorium, wskazano przy tym numer wniosku o wpis do księgi wieczystej (dz. kw [...]), - z powyższego wynika zatem, że dochowano należytej staranności, aby ujawnić w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, ograniczone prawo rzeczowe, przysługujące Spółdzielni; w orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmowany jest natomiast pogląd, zgodnie z którym istotna jest data wpisu do księgi wieczystej; przy tym już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2002 r. (sygn. akt I SA 2683/00) wskazano, że art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie opubl. w Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) nie wyłącza stosowania art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (aktualnie opubl. w Dz.U z 2016 r., poz. 790 ze zm.), który w swojej treści stanowi, że wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu; pogląd ten nie jest kwestionowany w orzecznictwie; stąd wniosek, że norma z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie także w takim przypadku, gdy wprawdzie ujawnienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale wniosek w tym przedmiocie został złożony do sądu przed tą datą (tak np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 958/11 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), - w odniesieniu do nieruchomości, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, nie tylko ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe (użytkowanie wieczyste) na rzecz podmiotu trzeciego względem poprzedniego właściciela (lub jego spadkobierców) oraz Skarbu Państwa (lub jednostki samorządu terytorialnego), ale także zadysponowano własnością; przeniesienie prawa własności nieruchomości, dla której była prowadzona księga wieczysta KW Nr [...] na rzecz Spółdzielni (której to nieruchomości była dotychczasowym użytkownikiem wieczystym) nastąpiło na podstawie umowy, zawartej w formie aktu notarialnego z [...] lipca 1995 r.; prawa wynikające z tego aktu zostały ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...]; treść księgi wieczystej (w tym jej działu II) jest dostępna w formie elektronicznej na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości (do akt sprawy dołączono stosowny wydruk); na jego podstawie można ustalić, że wniosek o uregulowanie własności na rzecz Spółdzielni został ujawniony w księdze wieczystej [...] lipca 1995 r. (dz. kw [...]); nie wskazano przy tym chwili wpisu; jednakże do ujawnienia własności w księdze wieczystej odnieść można te same uwagi, które dotyczyły ujawnienia użytkowania wieczystego (zastosowanie art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece); ponadto nie ulega wątpliwości, że - inaczej niż w wypadku użytkowania wieczystego - wpis w księdze wieczystej nie jest nieodzowny dla skutecznego przeniesienia własności nieruchomości - wystarczające jest zachowanie formy aktu notarialnego, - w niniejszej sprawie nie tylko zawarto umowę użytkowania wieczystego, przed dniem wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (przed dniem 1 stycznia 1998 r.), lecz także skutecznie przeniesiono własność wywłaszczonego gruntu przed tą datą; nie budzi także wątpliwości ujawnienie praw przysługujących Spółdzielni, w prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księdze wieczystej, - oznaczenia przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów zmieniało się kilkukrotnie po wywłaszczeniu; dlatego w księdze wieczystej aktualna działka ew. nr [...] z obrębu [...] figuruje jako działka [...]; z treści pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z 25 marca 2015 r. wynika jednakże, że działka ew. nr [...] powstała w wyniku scalenia i obejmowała także dawną dz. ew. nr [...]; z kolei dawna dz. ew. nr [...] powstała w wyniku podziału dz. ew. nr [...], odpowiadającej dawnej działce ew. nr [...], o której mowa w decyzji z [...] czerwca 1977 r.; w związku z powyższym nie budzi wątpliwości objęcie aktualnej działki ew. nr [...] księgą wieczystą Nr [...], - zgodnie z brzmieniem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej; spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie ma ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości; nie jest to negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości; przepis ten wygasił roszczenia o zwrot w odniesieniu do nieruchomości sprzedanych lub oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy; skutkiem tego jest bezprzedmiotowość postępowania o zwrot i umorzenie postępowania o zwrot na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (tak: M. Gdesz [w;] S. Kalus,G. Bieniek, M. Gdesz, G. Matusik, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami", Warszawa 2012, str. 1064); pogląd, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wszczęte w okolicznościach objętych hipotezą art. 229, podlega umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jako bezprzedmiotowe dominuje też w orzecznictwie (przywołano stosowne orzeczenia sądów obu instancji), - w związku z tym po uchyleniu decyzji organu I. instancji należało orzec o umorzeniu przed nim postępowania; zarzuty zawarte w odwołaniu Wnioskodawcy nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia; w zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, nawet po uzupełnieniu akt sprawy o stanowisko pozostałych spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, i ewentualnym podtrzymaniu wniosku zwrotowego Prezydent [...] nie byłby władny do wydania rozstrzygnięcia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości; z woli ustawodawcy roszczenie, które przysługiwały Wnioskodawcy, a także pozostałym spadkobiercom po poprzednich właścicielach, zostało wygaszone; tym samym ewentualna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zostałaby wydana bez podstawy prawnej, dalsze zaś prowadzenie postępowania administracyjnego byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej. W skardze, Wnioskodawca sformułował zarzuty naruszenia: - art. 107 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, jakoby w niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, - art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, - art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez użycie wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, - art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak powiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieruchomość nie została nigdy wykorzystana na cel wywłaszczenia zaś poprzedni właściciele nie byli zawiadamiani o możliwości ubiegania się o jej zwrot. Zasadnym staje się wobec tego wystąpienie do sądu powszechnego przeciwko [...] oraz Spółdzielni o uchylenie obu aktów notarialnych, których treść została ujawniona w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie. W trakcie rozprawy (k. 29) Pełnomocnik skarżącego wskazywał, że art. 229 ustawy o gospodarce nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż uchybiono obowiązkowi powiadomienia właściciela nieruchomości o możliwości jej zwrotu wobec nie wykorzystania na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Trafnie organ skonstatował brak przesłanek dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Zarówno ocena stanu faktycznego sprawy jak i uwarunkowań prawnych, dokonane przez organ administracji, były prawidłowe. Z uwagi na ich uprzednie zreferowanie, powtarzanie danej argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić trzeba, co następuje. Wobec niespornych uwarunkowań faktycznych sprawy – wniesienie wniosku o ujawnienie oddania w użytkowanie wieczyste - przy uwzględnieniu trafnie przytaczanych przez organ poglądów doktryny, zasadnym było umorzenie postępowania administracyjnego wobec żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Gdyby nawet uznać, że nie doszło do skutecznego ujawnienia w księdze wieczystej użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni, niekwestionowana okoliczność zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej (Spółdzielni) wyklucza orzeczenie o jej zwrocie, w myśl art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak m.in. uchwała NSA o sygn. akt I OPS 3/14 – dostępna w CBOSA). W takim przepadku zasadna byłaby odmowa zwrotu nieruchomości, co z punktu widzenia interesu strony – zainteresowanej jej odzyskaniem – ma skutki tożsame z umorzeniem postępowania, wobec stwierdzenia, że roszczenie o zwrot wygasło. Wobec powyższych okoliczności nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Gdyby nawet uznać, że przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania (nie zachodziły przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami), naruszenie przepisów postępowania poprzez orzeczenie o umorzeniu postępowania miast odmowy uwzględnienia żądania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy z perspektywy możliwości zaspokojenia roszczeń Wnioskodawcy na drodze orzeczenia administracyjnego. Wymaga podkreślenia, że zarówno orzeczenia w przedmiocie umorzenia postępowania (o ile zachodzą przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami) jak i odmowa zwrotu z uwagi na zbycie na rzecz osób trzecich praw do nieruchomości, stanowiącej wcześniej własność publiczną (a więc w innych przypadkach niż wskazane w art. 229), nie pozostaje w żadnym związku z oceną, czy uprzednio naruszono wymaganie, zakreślone w art. 136 ust. 2 oraz analogicznych regulacjach ustaw obowiązujących wcześniej. Czyni to bezzasadnym zarzut naruszenia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie naruszono też uregulowań art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec braku możliwości orzeczenia o ewentualnym zwrocie nieruchomości, poza oceną organów administracji pozostała kwestia czy w istocie nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia w stosownych terminach. Organ administracji nie jest upoważniony do dokonywania tego rodzaju ustaleń i ich odnotowywania w uzasadnieniu nicejsko in abstracto - gdy nie ma to wpływu na wynik indywidualnej sprawy. Byłoby to możliwe w granicach jego właściwości jedynie w ramach rozstrzygania w określonej sprawie, gdy potencjalnie możliwe jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości. Właściwości organu co do możliwości zajmowania stanowiska w konkretnych sprawach, w formie określonych orzeczeń administracyjnych, nie można domniemywać. Wynika to z zasady legalizmu działania administracji publicznej - art. 6 K.p.a. jak i normy rangi konstytucyjnej – art. 7 Konstytucji RP. Stąd zasadnie organ nie zajął w tej kwestii w ogóle stanowiska. Nie mogło więc dojść do naruszenia reguł, zakreślonych w art. 136 ust. 1 i 137 ust. 1. Nie może mieć także znaczenia w sprawie, sygnalizowana w skardze, kwestia możliwości zainicjowania przez Wnioskodawcę przed sądem powszechnym procedur w celu podważenia wadliwych jego zdaniem umów cywilnoprawnych. Nie ma to wpływu na wynik sprawy na dzień orzekania przez organ administracji, skoro jest on obowiązany do oceny stanu prawnego w świetle dokumentów, pozostających aktualnie w obrocie prawnym. Ewentualne ich wzruszenie może być wyłącznie podstawa wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd, badając legalność skarżonego aktu, dostrzegł również z urzędu, że uchybiono w danym przypadku zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy, orzekając w sprawie, oceniał okoliczności faktyczne sprawy, które nie były przedmiotem bardziej wnikliwych rozważań w I. instancji, lecz były jedynie odnotowane. Dostrzeżono wówczas istnienie umów o przeniesieniu praw do gruntu, jednak nie oceniono ich skutków, poza kwestią właściwości organów (brak przesłanek wyłączenia od sprawy). Uchybienie w danym zakresie mogłoby mieć jednak znaczenie wyłącznie o ile prowadziłoby do ograniczania praw strony, gdy chodzi o wnikliwe ustalenie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W danym przypadku nie były one sporne - nie kwestionował ich także, na etapie skargi, Wnioskodawca reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.