IV SA/Wa 1557/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. - oddala skargę - IV SA/Wa 1557/11 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek L. W. (dalej "skarżącej") sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, utrzymał własne postanowienie w mocy. Zaskarżone postanowienie Ministra zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] maja 2011 r. skarżąca wniosła do Starosty B. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] maja 1975 r. Nr [...], wydanej na podstawie art.28 i art.31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz.118), orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego należącego do skarżącej (dalej "decyzji Naczelnika"). We wniosku skarżąca wskazała, co następuje: - skarżąca nie otrzymała nigdy decyzji Naczelnika, - o wydaniu decyzji skarżąca dowiedziała się dopiero w dniu [...] kwietnia 2011 r. za pośrednictwem wnuczki, która uzyskała kopię dokumentacji w Urzędzie Gminy K., - z dokumentacji wynika, że decyzja Naczelnika została odebrana w dniu [...] czerwca 1975 r. w miejscowości P., a nie pod adresem zamieszkania skarżącej, - nikt z bliskich nie zamieszkiwał i nie przebywał w P. w 1975 r. - skarżąca nie podpisywała jakiegokolwiek oświadczenia w kwestii zrzeczenia się drzewostanu z działek o numerach: [...],[...],[...], - skarżąca nie otrzymała należności za spłatę gruntów i drzewostanu. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu skarżąca wniosła odrębnym pismem odwołanie od decyzji Naczelnika. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Starosta B. przekazał na podstawie art.65 § 1 k.p.a. wniosek skarżącej Ministrowi według właściwości. Rozpatrzywszy wniosek skarżącej postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., Minister nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, w konsekwencji czego odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r., Minister wskazał, co następuje: Dopuszczalność przywrócenia przez organ administracji terminu do dokonania przez stronę danej czynności procesowej jest uzależniona od uprawdopodobnienia przez tę stronę braku winy w uchybieniu terminu. W świetle stanowiska prezentowanego w doktrynie oraz orzecznictwie o takim braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przeczy twierdzeniom skarżącej, że nigdy nie otrzymała decyzji Naczelnika. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Naczelnika (dalej "potwierdzenia odbioru") wynika bowiem, że orzeczenie zostało doręczone skarżącej w dniu [...] czerwca 1975 r. Z uzasadnienia decyzji Naczelnika wynika, że skarżąca została prawidłowo poinformowana o przysługującym jej środku zaskarżenia, jak również o terminie i trybie jego wnoszenia. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że wskazana przez skarżącą przyczyna uchybienia terminowi faktycznie zaistniała. Z tej racji wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika należało załatwić odmownie. Skarżąca wniosła do Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. (pismo procesowe zawierające ten wniosek zostało zatytułowane "odwołanie"). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła w szczególności, że: (-) Minister nie rozpatrzył wszystkich argumentów podniesionych we wniosku o przywrócenie terminu, (-) skarżąca nie otrzymała spłat pieniężnych z tytułu przejęcia gospodarstwa przez Skarb Państwa, podobnie jak i nie pobierała z tego tytułu renty. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister podtrzymał swoją dotychczasową ocenę sprawy, stwierdzając że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołano argumentację odnoszącą się do prawidłowości decyzji Naczelnika. Argumentacja ta nie ma wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W dalszym ciągu uznać należy, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika nastąpiło bez jej winy. W skardze na postanowienie Ministra z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżąca podniosła zarzut rżącego naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art.58 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika, podczas gdy skarżąca wskazała na okoliczności uzasadniające brak z jej strony winy (brak doręczenia decyzji, niezgodność podpisów złożonych na potwierdzeniu odbioru z podpisem skarżącej, niezgodność miejscowości, w której odebrano decyzję z faktycznym zameldowaniem skarżącej) w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania, - art.7 w związku z art.77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, polegające na dowolnym uznaniu, że skarżąca nie podjęła próby uprawdopodobnienia, że przekroczenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy, podczas gdy z okoliczności wskazanych przez skarżącą oraz ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że stanowią one przesłankę do przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podniosła, że następujące okoliczności, które konsekwentnie podnosiła w postępowaniu administracyjnym, stanowią wystarczające uprawdopodobnienie faktu, że nigdy nie odebrała decyzji Naczelnika, w związku z czym nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji: - podpis figurujący na potwierdzeniu odbioru decyzji Naczelnika w sposób znaczący odbiega od podpisu, którym skarżąca posługuje się na co dzień (dla porównania podpis widniejący w dowodzie osobistym), - skarżąca była zameldowana w miejscowości P., natomiast nigdy nie mieszkała i nie przebywała w miejscowości P., gdzie potwierdzenie odbioru decyzji Naczelnika miało miejsce, - w świetle stanu uwidocznionego w księdze wieczystej nieruchomości oraz w rejestrze gruntów stan prawny nieruchomości, które zostały wymienione w decyzji Naczelnika nie uległ zmianie (we wskazanych wyżej zasobach danych o nieruchomościach nie został odnotowany fakt jakiegokolwiek przejęcia własności tych nieruchomości przez Skarb Państwa), - w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt, że skarżąca otrzymała jakiekolwiek należności pieniężne z tytułu przejęcia gospodarstwa przez Skarb Państwa. Skarżąca powzięła wiadomość o przejęciu przez Państwo należącego do niej gospodarstwa rolnego dopiero z dniem odbioru decyzji przez jej wnuczkę w dniu [...] kwietnia 2011 r. Dopiero od tego dnia decyzję tę można uznać za doręczoną skutecznie skarżącej. Od dnia [...] kwietnia 2011 r. należy zatem liczyć termin do wniesienia przez skarżącą środka odwoławczego od decyzji Naczelnika. Termin ten został przez skarżącą dochowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 15 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że gospodarstwo rolne wymienione w decyzji Naczelnika w dalszym ciągu, w sposób nieprzerwany pozostaje we władaniu skarżącej, które traktuje je jako swoją własność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 rNr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem wbrew ocenom w niej wyrażonym zaskarżone postanowienie Ministra nie narusza prawa. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu. Zgodnie z art.58 §1 i §2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Zgodnie z art.59 §1 i §2 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie (§ 1). O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (§ 2). Istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym w szczególności z punktu widzenia konieczności oceny argumentacji skargi jest ustalenie, kiedy można zasadnie mówić o sytuacji, w której zainteresowany uprawdopodobni w sposób skuteczny, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Przedstawiciele doktryny postępowania administracyjnego, podobnie jak sądownictwo administracyjne wypowiadało się wielokrotnie w kwestiach dotyczących niniejszego zagadnienia. Zasadnym jest w tej sytuacji przytoczenie podstawowych wniosków sformułowanych w powyższym zakresie ("Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego" autorstwa Andrzeja Wróbla, publ. LEX): "Przy ocenie braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy" (M. Jędrzejewska (w:) Komentarz do k.p.c1999, s. 322). Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (J. Krajewski (w:) Komentarz do k.p.c., 1999, s. 274). W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 136). W konsekwencji "pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej" (tamże, s. 136). "Jeżeli nawet przeszkoda nie do przezwyciężenia obiektywnie nie istniała, ale strona miała podstawę do sądzenia, że taka przeszkoda istnieje, należy uznać, że niedopełnienie czynności procesowej było niezawinione" (tamże, s. 136-137). W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się na wiele przykładów (stanów faktycznych) niezawinionego przez zainteresowanego niedopełnienia czynności procesowych w terminie: (...) niedoręczenie stronie zapadłej decyzji (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 139-140) (...). (...) Kodeks wymaga uprawdopodobnienia okoliczności, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. W doktrynie wskazuje się na następujące różnice między udowodnieniem a uprawdopodobnieniem faktu (okoliczności): "Udowodnienie czyni istnienie pewnego faktu pewnym, uprawdopodobnienie - tylko prawdopodobnym. Udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie służy celowi obudzenia w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie. (...) Uprawdopodobnienie jest to czynność procesowa stwarzająca w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 135). Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Przeszkoda ta musi istnieć przez cały czas biegu terminu przepisanego dla dokonania danej czynności (Postępowanie cywilne, 2000, s. 277). W wyroku NSAzdnia 14 maja 1991 r., II SA 340/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 60, przyjęto, że: "Z art. 58 k.p.a. wynika, że uprawdopodobnienie braku winy powinno odnosić się wyłącznie do kwestii przyczyn niedotrzymania terminu, a nie być skierowane przeciwko podstawie prawnej lub okolicznościom faktycznym dotyczącym samej decyzji"." Niewątpliwie trafnie podnosi skarga, że w świetle uregulowań k.p.a., dotyczących przywracania terminu do dokonywania czynności procesowych skarżąca była zobowiązana wyłącznie do uprawdopodobnienia, nie zaś udowodnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika. W celu uprawdopodobnienia braku winy skarżąca powołała się na kilka okoliczności mających świadczyć, po pierwsze o tym, że skarżącej nigdy nie doręczono decyzji Naczelnika (w świetle twierdzeń skarżącej dokument potwierdzenia odbioru decyzji zostały podpisany nie przez skarżącą, a przez inną osobę o nieustalonej tożsamości, decyzja ta została ponadto doręczona na adres znajdujący się w innej miejscowości niż miejsce zamieszkania skarżącej), po drugie o tym, że do kwietnia 2011 r. skarżąca nie miała i nie mogła mieć świadomości tego, że w odniesieniu do jej gospodarstwa wydano jakąkolwiek decyzję o przejęciu go na własność Skarbu Państwa (skarżąca nigdy nie otrzymała należności z tytułu przejęcia jej gospodarstwa, a stanu prawnego, który miałby być wynikiem przejęcia gospodarstwa nie ujawniono w księdze wieczystej gospodarstwa oraz w rejestrze gruntów). Nie ulega wątpliwości, że co do zasady podnoszenie tego rodzaju okoliczności w celu uprawdopodobnienia braku zawinienia w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w tym także podnoszenie argumentów dotyczących braku otrzymania należności za gospodarstwo czy też nie ujawnienia faktu przejęcia gospodarstwa w stosownych rejestrach, jest całkowicie uprawnione (nie można zatem mówić - w odniesieniu do dwóch ostatnich argumentów - o niedopuszczalnym włączaniu do oceny kwestii zachowania terminu, tj. kwestii o charakterze procesowym, oceny zagadnień merytorycznych, tj. oceny prawidłowości decyzji Naczelnika). Pomimo jednak formalnej trafności kierunku argumentacji skarżącej uznać należy, że argumentacja ta nie wystarcza do uznania, że skarżąca uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu. Ocena, czy w danej sprawie strona uprawdopodobniła brak zawinienia w uchybieniu terminu należy do organu orzekającego w sprawie. Powyższe oznacza, że: po pierwsze, sam fakt podania przez stronę nawet rzeczowej argumentacji, mającej w zamyśle strony uprawdopodabniać brak zawinienia przez nią uchybienia terminu, nie rodzi po stronie organu automatycznego obowiązku uwzględnienia tej argumentacji i w efekcie uwzględnienia żądania o przywrócenie terminu, po drugie, argumentację wniosku o przywrócenie terminu należy ocenić w kontekście innych zgromadzonych w sprawie dowodów. O ile niewątpliwie instytucji uprawdopodobnienia przez stronę braku zawinienia w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej nie można interpretować w sposób z zasady skrajnie rygorystyczny, prowadzący de facto do uniemożliwienia stronom doprowadzenia do przywracania takich terminów, o tyle nie można również przypisywać tej instytucji charakteru nadmiernie zliberalizowanego, stawiającego przed stroną wyłącznie wymóg podania we wniosku jakiejkolwiek argumentacji stwarzającej pozory uprawdopodobnienia braku winy. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wiarygodność podanych przez skarżącą okoliczności, mających uprawdopodobnić zarówno nieotrzymanie przez skarżącą decyzji Naczelnika bezpośrednio po jej wydaniu, jak też ujmując rzecz szerzej, blisko trzydziestosześcioletni okres nieświadomości skarżącej co do faktu wydania w stosunku do posiadanego przez nią gospodarstwa rolnego o jego przejęciu, należało zestawić, po pierwsze z faktem, że wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zmierza do ponownego otworzenia postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu przed wielu latu wydano orzeczenie kształtujące od tego czasu zagadnienie o tak doniosłym znaczeniu, jak stan prawny nieruchomości, a po drugie, z faktem istnienia wiarygodnego dowodu na doręczenie decyzji Naczelnika skarżącej w dniu [...] czerwca 1975 r. (potwierdzenie odbioru). Oczywiście zaznaczyć należy, że sam fakt kwestionowania przez skarżącą orzeczenia administracyjnego, kształtującego od wielu lat stan prawny gospodarstwa rolnego nie może stanowić przesłanki uzasadniającej załatwienie żądania skarżącej odmownie, niemniej jednak stanowi przesłankę nakładającą na organ obowiązek wnikliwego zbadania okoliczności, na jakie powołuje się skarżąca. Staranność organu w tym zakresie uzasadniona jest dodatkowo tym, że skarżąca zamierza kwestionować decyzję Naczelnika nie w trybach nadzwyczajnych (w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika, ewentualnie poprzez wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika) a poprzez ponowne otworzenie zwyczajnego postępowania administracyjnego w przedmiocie przejęcia gospodarstwa na własność Skarbu Państwa. W świetle powyższych okoliczności rozstrzygającego znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy nabiera kwestia zachowania w aktach administracyjnych postępowania w przedmiocie przejęcia gospodarstwa na własność Skarbu Państwa dowodu doręczenia skarżącej decyzji Naczelnika. Zarzuty skarżącej, że podpis na potwierdzeniu odbioru decyzji różni się od podpisu, którym skarżąca posługuje się obecnie oraz, że odbiór decyzji Naczelnika nastąpił w miejscowości, w której skarżąca nie była zameldowana, nie stanowią wystarczającej podstawy do zakwestionowania wiarygodności tego dowodu. Pomijając fakt, że doręczenie decyzji stronie w innym miejscu aniżeli miejsce zameldowania czy też zamieszkania jest prawnie skuteczne, stwierdzić należy, że twierdzenia skarżącej de facto dają się sprowadzić do wniosku, że potwierdzenie odbioru decyzji zostało sfałszowane (nieustalona osoba podpisała za skarżącą potwierdzenie odbioru, naśladując podpis skarżącej). Zarzut tego rodzaju jest zarzutem daleko idącym. Nie można oczywiście hipotetyczne wykluczyć, że do takiego sfałszowania potwierdzenia odbioru decyzji doszło, niemniej żadne przesłanki, poza twierdzeniami samej skarżącej, nie uprawdopodobniają, że tak w istocie było. Ani organ orzekający w sprawie, ani Sąd nie mają tym samym podstaw do kwestionowania wiarygodności dowodu doręczenia zgodnie z sugestią skarżącej. Zakwestionowanie wiarygodności dokumentu z uwagi na jego fałszywość wymaga uprzedniego stwierdzenia takiego sfałszowania lub stwierdzenia popełnienia przestępstwa w osobnym postępowaniu przed sądem powszechnym. W tej sytuacji skarżąca winna rozważyć, o ile w dalszym ciągu podtrzymuje swoje zarzuty, podjęcie stosownych kroków prawnych, zmierzających do wszczęcia postępowania, w którym fałszywość dokumentu potwierdzającego odbiór decyzji Naczelnika zostałaby stwierdzona. Pozytywny z punktu widzenia skarżącej wynik takiego postępowania mógłby z kolei stanowić w szczególności przesłankę do żądania przez skarżącą wznowienia postępowania zakończonego decyzją Naczelnika na podstawie art.145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.