IV SA/Wa 1559/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez P. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] września 2010r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w trybie art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w sprawie wstrzymania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarki łowieckiej w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty i obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 P. W uzasadnieniu wskazano, że stowarzyszenie P. na podstawie art. 31 § 1 kpa zwróciło się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. o wszczęcie postępowania w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody w sprawie wstrzymania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarki łowieckiej w obszarze Natura 2000 (nadleśnictwo B., [...]). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] lutego 2010r. ustosunkował się do powyższego wniosku. Wskazał, że plany, o których mowa w art. 8 ustawy Prawo łowieckie, nie powinny być utożsamiane z planami, o których mowa w art. 46 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie środowiska i art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Organ stwierdził, że żądanie poddania dokumentów w postaci rocznych planów łowieckich i wieloletnich łowieckich planów hodowlanych procedurze określonej w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa (...) nie znajduje uzasadnienia merytorycznego. W odpowiedzi na powyższe pismo stowarzyszenie stwierdziło, że nie może ono stanowić rozpatrzenia wniosku, gdyż nie ma formy, cech i elementów postanowienia. Tymczasem stosownie do art. 31 § 2 kpa odmowa wszczęcia postępowania powinna zostać wydana w formie zaskarżalnego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] września 2010r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. odmówił wszczęcia postępowania w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody w sprawie wstrzymania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarki łowieckiej w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty i obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 P. Organ pierwszej instancji wskazał, że żądanie wstrzymania realizacji planów łowieckich na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody nie jest uzasadnione celami statutowymi stowarzyszenia. Dalej wskazano, że za wszczęciem przedmiotowego postępowania nie przemawia także interes społeczny. Rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podzielił stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Stwierdził, że każdy cel działania określony w statucie nadanym lub przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia do niego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania czy też ze względu na jego wynik. Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji. Statutowym celem działania Stowarzyszenia jest m. in. zachowanie, ochrona i odtwarzanie środowiska naturalnego. Po zapoznaniu się ze statutem Stowarzyszenia organ odwoławczy stwierdził, że należy uznać żądanie wszczęcia postępowania za uzasadnione jego celami statutowymi. Stwierdził także, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo dokonał oceny możliwości reprezentowania przez Stowarzyszenie interesu społecznego. Podkreślono, że w interesie społecznym jest sprawowanie przez organizacje społeczne kontroli nad prawidłowością podejmowanych działań, w szczególności na terenie obszarów chronionych. Działalność zmierzająca do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska, które zgodnie z art. 5 Konstytucji RP podlega ochronie, jest działaniem w interesie społecznym. Dalej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zakwestionował stwierdzenia organu pierwszej instancji, że nie należy utożsamiać wieloletnich łowieckich planów hodowlanych z planami, o których mowa w art. 46 pkt 3 ustawy o ochronie środowiska oraz art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. W przypadku wspomnianych planów znajduje zastosowanie art. 46 pkt 3 ustawy o ochronie środowiska, zgodnie z którym przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają projekty polityk, strategii, planów lub programów (innych niż wymienione w art. 46 pkt 1 i 2 ustawy), których realizacja może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000, jeżeli nie są one bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony. Omawiane plany łowieckie nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000, ani nie wynikają z tej ochrony. Jeżeli realizacja wieloletnich łowieckich planów hodowlanych może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000, plany te powinny podlegać ustawowej procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Dalej stwierdzono, że pomimo wykazanych wyżej uchybień organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody należało wskazać okoliczność niemożności zastosowania tego przepisu z uwagi na brak przedmiotu postępowania. W ustawie o ochronie przyrody rozróżniono pojęcia: plan i działanie. W art. 33 ust. 3 tej ustawy mowa o ocenie oddziaływania projektów polityk, strategii, planów i programów oraz zmian do takich dokumentów, a także planowanych przedsięwzięć. Natomiast w art. 37 ust. 1 jest mowa o wstrzymaniu działań (nie planów), mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, które zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34 lub decyzji, o której mowa w art. 35a. W przypadku gospodarki łowieckiej takim działaniem jest konkretne polowanie. Wobec tego zapisy art. 37 ustawy o ochronie przyrody nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie i nie można nakazać wstrzymania wykonania wieloletniego łowieckiego planu hodowlanego lub rocznego planu łowieckiego. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniosło stowarzyszenie P., zarzucając naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 37 ustawy o ochronie przyrody. W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek Stowarzyszenia dotyczył wstrzymania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarki łowieckiej na terenie obszaru Natura 2000, a nie wstrzymania wykonania planów łowieckich. Sygnalizowana przez organ możliwość wstrzymania konkretnego polowania jest iluzoryczna, gdyż w praktyce nie jest to możliwe. Dalej stwierdzono, że art. 37 jest przepisem, który stanowi narzędzie mające na celu m.in. zapewnienie celu wynikającego z art. 6 ust. 2 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. W ocenie skarżącego w tym przypadku istnieje sytuacja, w której działalność łowiecka narusza zasady wynikające z regulacji wspólnotowych – bowiem nie została ona poddana ocenie oddziaływania, która powinna być przeprowadzona w myśl art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43/EWG. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć wywody skargi nie miały decydującego znaczenia. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania na podstawie art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) wystąpiło stowarzyszenie P. Stosownie do treści art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W świetle art. 5 § 2 pkt 5 kpa ilekroć w Kodeksie postępowania administracyjnego jest mowa o organizacjach społecznych - rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. W kontekście kontrolowanego postępowania nie ulega zatem wątpliwości, że działające na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) stowarzyszenie P. zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym, należy zaliczyć do organizacji społecznych o jakich mowa w art. 31 kpa. Z przywołanego przepisu wynika, że w sprawie dotyczącej innej osoby, w której nie toczyło się jeszcze postępowanie, organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem jego wszczęcia. Zgodnie z art. 31 § 2 tej ustawy organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Zdanie drugie zacytowanego przepisu stanowi dla organu administracji publicznej podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia z urzędu żądanego przez organizację społeczną postępowania, w przypadkach kiedy uzna zgłoszone żądanie za nieuzasadnione. Wydanie tej treści rozstrzygnięcia będzie miało miejsce w przypadku stwierdzenia przez organ braku którejś z przesłanek wskazanych w § 1 tego artykułu, a w szczególności jeśli zgłoszone żądanie nie pozostaje w związku z celami statutowymi tej organizacji, bądź pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Wskazać trzeba, że jedynie faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego domaga się ona wszczęcia, może powodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 kpa. W ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie przyjął, że żądanie wszczęcia przez stowarzyszenie postępowania w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody uzasadnione jest jego celami statutowymi, jak również za takim wszczęciem przemawia interes społeczny. Tym samym dokonał odmiennej oceny od poczynionej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania z urzędu w oparciu o art. 31 § 2 kpa. Organ pierwszej instancji bowiem odmówił wszczęcia postępowania z tego powodu, iż żądanie to nie jest uzasadnione celami statutowymi stowarzyszenia i jednocześnie za wszczęciem nie przemawia interes społeczny. Mianowicie trafnie w zaskarżonym postanowieniu przyjęto, że statutowym celem działania Stowarzyszenia jest m. in. zachowanie, ochrona i odtwarzanie środowiska naturalnego, a postępowanie w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody ma na celu zatamowanie działań, które mogą znacząco negatywnie oddziaływać na obszary objęte szczególną ochroną prawną, wymienione w tym przepisie oraz przywrócenie stanu sprzed owych naruszeń. Równie prawidłowo stwierdzono, że w interesie społecznym jest sprawowanie przez organizacje społeczne kontroli nad prawidłowością podejmowanych działań, w szczególności na terenie obszarów chronionych. Prawidłowa ocena zastosowania art. 31 § 1 kpa nie przełożyła się jednak na treść rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien był bowiem uchylić rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora o odmowie wszczęcia postępowania i wskazać, aby organ ten wszczął z urzędu takie postępowanie bowiem żądanie stowarzyszenia mieści się w granicach prawa tj. art. 31 § 1 kpa. Tymczasem wbrew zasadzie dwuinstancyjności organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę merytorycznie w oparciu o art. 37 ustawy o ochronie przyrody podczas gdy przedmiotem zażalenia była kwestia procesowa tj. zasadność żądania wszczęcia postępowania przez skarżące stowarzyszenie w świetle przesłanek celu statutowego i interesu społecznego. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczają granice sprawy rozstrzygniętej decyzją (postanowieniem) organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) powinna być tożsama pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji (vide wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 1899/10). Tymczasem ta tożsamość nie zachodziła, gdyż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i rozstrzygnął w kwestii proceduralnej, powołując jako podstawę prawną art. 31 § 1 i 2 kpa. Natomiast organ odwoławczy poza kwestią legitymacji procesowej stowarzyszenia rozpoznał wniosek merytorycznie i uznał, że na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody nie można nakazać wstrzymania wykonania wieloletniego łowieckiego planu hodowlanego lub rocznego planu łowieckiego. Tym samym przedmiot obydwu rozstrzygnięć był odmienny, bowiem zakres orzekania przez Generalnego Dyrektora był szerszy i dotyczył nie tylko kwestii procesowej jaką była odmowa wszczęcia postępowania. Organ ten dokonał dodatkowo oceny zasadności zastosowania art. 37, co nie było przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W ten sposób doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż strona została pozbawiona prawa do dwukrotnego rozpatrzenia prawidłowości odmowy zastosowania art. 37. Sąd korzystając z możliwości, jaką przewiduje art. 135 p.p.s.a. uchylił także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] września 2010r. Rozpoznając ponownie pismo Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2010r. znak: [...] Regionalny Dyrektor przyjmie, że sformułowane w nim żądanie wszczęcia postępowania w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody jest uzasadnione celami statutowymi tego podmiotu i za wszczęciem tego postępowania przemawia interes prawny. Oznacza to, że organ będzie zobowiązany do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie organu pierwszej instancji naruszyło przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1pkt 1c) i 135 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.