IV SA/Wa 156/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz A. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "Generalny Dyrektor" lub "GDOŚ") z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Generalny Dyrektor, po rozpoznaniu zażalenia A. F. (dalej również: "skarżący" lub "wnioskodawca") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ") z dnia [...] września 2016 r. (znak: [...]), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem działki w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie RDOŚ z [...] września 2016 r. II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Burmistrz [...] pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem działki w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. II.2. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji powołując się Uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r. poz. [...]; dalej: "Uchwała Sejmiku"). II.3. Na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] lipca 2016 r. zażalenie złożył A. F. II.4. Wskutek złożonego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy RDOŚ winien zebrać dodatkowy materiał dowodowy, a następnie zbadać zgodność przedłożonego projektu z zakazami obowiązującymi w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w szczególności z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych oraz z zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. II.5. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. ponownie odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że realizacja inwestycji naruszyłaby § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, oraz § 5 ust. 1 pkt 3 ww. Uchwały, tj. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. RDOŚ stwierdził jednocześnie, że żadne z przewidzianych w Uchwale Sejmiku odstępstw nie ma zastosowania w stosunku do planowanej zabudowy. II.6. Na powyższe postanowienie, pismem z dnia [...] września 2016 r. zażalenie złożył A. F. wskazując, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, gdyż nie przekroczy 0,5 ha; zajmie obszar jedynie około 400 m² (w tym obiekty kubaturowe, droga dojazdowa, utwardzenie terenu i pozostałe). Ponadto inwestor wskazał, że zbiorniki wodne znajdujące się na terenie jego działki oraz na nieruchomości sąsiedniej nie mają pozwoleń wodnoprawnych, gdyż powstały przed zmianą ustawy Prawo wodne, kiedy dokument ten nie był w takich przypadkach wymagany. Inwestor podniósł ponadto, że jest zarejestrowanym producentem rolnym i prowadzi racjonalną gospodarkę rolną (uprawa szkółkarska), a zabudowanie jest niezbędne do prowadzenie ww. działalności rolniczej. Inwestor wskazał także, że na terenie działki nr [...] nie ma zadrzewień śródpolnych. Rzekome zadrzewienia i zakrzewienia, jakie znajdowały się na nieruchomości, zostały usunięte w celu przywrócenia gruntów rolnych do ponownego użytku, zgodnie z ustawą o ochronie przyrody. Inwestor wskazał ponadto, że teren w części środkowej porośnięty jest samosiewem (drzewka maksymalnie do 3 lat) rozsianym samoistnie i "niewykształconym prawidłowo", a drzewa przy ogrodzeniu mają do 8 lat i były sztucznie nasadzane. II.7. Wydając zaskarżone postanowienie GDOŚ wskazał na art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz fakt, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], na terenie którego obowiązuje Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Inwestycja powinna być zatem rozpatrywana w oparciu o przepisy wprowadzone Uchwałą Sejmiku. Inwestycja polega na budowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu działki w ramach zabudowy zagrodowej, na działce nr [...], o powierzchni [...] ha, w obrębie [...], gmina [...]. Realizacja inwestycji dozwolona jest na części działki o powierzchni około [...] m². Na nieruchomości występują grunty rolne V i VI klasy bonitacji (RV i RVI) oraz łąki V klasy (ŁV). Ponadto ze zgromadzonych akt sprawy oraz z wyjaśnień Inwestora wynika, że na terenie analizowanej działki znajdują się dwa sztuczne zbiorniki wodne wykonane przed 2000 r., nieposiadające pozwoleń wodnoprawnych. Z mapy załączonej do projektu decyzji oraz ze zdjęć satelitarnych dostępnych w portalu internetowym Geoserwis.gdos.gov.pl wynika, że działka nr [...], dla której wystąpiono o warunki zabudowy, jest niezabudowana, natomiast najbliższa zabudowa siedliskowa zlokalizowana jest w odległości około [...] m w kierunku wschodnim. Dodatkowo, z ww. dokumentów wynika, że część nieruchomości przeznaczoną pod zabudowę porastają drzewa i krzewy. Także z protokołu z przeprowadzonych w dniu [...] września 2016 r. oględzin działki nr [...], obręb [...], gmina [...], wynika, że na terenie nieruchomości przeznaczonym pod realizację inwestycji występują zadrzewienia, które wg inwestora stanowią pojedyncze okazy w wieku około 8 lat, natomiast pozostały drzewostan jest w wieku około 3-5 lat. Ponadto w zażaleniu wskazano, że teren w części środkowej porośnięty jest samosiewem (drzewka maksymalnie do 3 lat) rozsianym samoistnie i "niewykształconym prawidłowo". Analizując proponowany sposób zagospodarowania oraz stan istniejący na działce nr [...] w miejscowości [...], należy wskazać, że projekt decyzji jest sprzeczny z § 5 ust. 1 pkt 3 Uchwały Sejmiku, tj. z zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Należy wskazać, że z informacji znajdujących się w aktach sprawy, opisanych powyżej wynika, że planowana zabudowa może powodować naruszenie ww. zakazu. Nieprzekraczalne linie zabudowy, wrysowane na mapie stanowiącej załącznik do projektu decyzji, wskazują, że realizacja inwestycji jest możliwa także w miejscu lokalizacji zadrzewień, natomiast w treści projektu decyzji o warunkach zabudowy nie ma informacji o zakazie usuwania i niszczenia przedmiotowej roślinności. W takiej sytuacji istnieje ryzyko, że zadrzewienia zostaną usunięte w celu realizacji inwestycji. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że wskazane przez inwestora samosiewy także stanowią zadrzewienia śródpolne chronione Uchwałą Sejmiku. W przedmiotowym akcie prawa miejscowego nie ma bowiem rozróżnienia na wiek drzewostanu, skład jakościowy czy ilościowy oraz sposób sadzenia, tak więc, także samosiewy rosnące pośród pól, w wieku poniżej 10 lat stanowią element chroniony w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Nie ma także wątpliwości, że omawiane zadrzewienia stanowią zadrzewienia śródpolne, gdyż zarówno dz. nr [...], jak i tereny przyległe, stanowią łąki, pastwiska oraz grunty orne, co wynika wprost z projektu decyzji o warunkach zabudowy (mapa, analiza urbanistyczna). Organ odwoławczy zauważa ponadto fakt, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, na terenie wyznaczonym pod planowaną zabudowę, jest możliwość posadowienia budynku bez konieczności usuwania zadrzewień, niemniej można tylko przypuszczać, że właśnie to miejsce zostanie wybrane pod planowaną zabudowę. Budowa budynku gospodarczego, zgodnie z uzgadnianym projektem, możliwa jest jednak w każdym miejscu wyznaczonym w projekcie decyzji, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (mapa zasadnicza w skali 1:1000). Zdaniem GDOŚ, planowana budowa budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach zabudowy zagrodowej, w formie przedstawionej w uzgadnianym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, narusza zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Ponadto charakter inwestycji wyklucza zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, gdyż planowana budowa budynku gospodarczego nie wynika z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Rozpatrując kolejne zakazy obowiązujące w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w kontekście planowanej zabudowy, należy stwierdzić, że projekt decyzji jest sprzeczny z § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Sejmiku, tj. zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji dopuszcza realizację zabudowy w pasie 100 m od zbiorników, które bez wątpienia na działce występują. Należy jednak wskazać, że w przedmiotowym postępowaniu uzgodnieniu podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego, który może służyć prowadzeniu gospodarki rolnej. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie odstępstwo dotyczące obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Nie każdy budynek gospodarczy będzie zawierał się w ww. odstępstwie, należy bowiem stwierdzić, że prowadzenie racjonalnej gospodarki w obszarze chronionego krajobrazu wiąże się także z racjonalnym rozplanowaniem zabudowań. Rozważanie racjonalności przedsięwzięcia powinno odbywać się więc w kontekście różnych uwarunkowań, w tym także uwarunkowań przyrodniczych. Zgodnie z powyższym należy stwierdzić, że skoro wnioskowana zabudowa narusza zakaz obowiązujący na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], tj. zakaz likwidowania zadrzewień śródpolnych, to nie można uznać, że prowadzona gospodarka jest w tym aspekcie racjonalna. Powyższe potwierdza fakt, że istnieje możliwość realizacji inwestycji w sposób, który nie będzie powodował naruszenia zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, niemniej wymaga to zmiany w zapisach projektu decyzji o warunkach zabudowy. Analizując kolejne odstępstwa, zawarte w § 5 ust. 5 pkt 1 - 8 ww. Uchwały, należy zauważyć, że zbiorniki wodne znajdujące się na działce nr [...], zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie zostały wykonane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego (§ 5 ust. 5 pkt 1), ponadto planowana zabudowa nie dotyczy terenów rekreacji w formie bulwarów, parków, terenów zieleni wraz z infrastrukturą techniczną i obiektami małej architektury położonych w granicach administracyjnych miast (§ 5 ust. 5 pkt 2). Analizując Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...]), należy wskazać, że działka nr [...], obręb [...] jest oznaczona jako pozostałe tereny nieoznaczone kierunkiem zagospodarowania. Powyższe oznacza, że w stosunku do planowanej zabudowy nie ma zastosowania odstępstwo, w którym wskazano, że zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane (§ 5 ust. 5 pkt 3). Nieruchomość, dla której wystąpiono o warunki zabudowy jest niezabudowana oraz graniczy bezpośrednio z nieruchomościami niezabudowanymi. Powyższe wynika z Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miejskiego w [...] ([...]). Oznacza to, że nie ma możliwości budowy nowych obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód oraz uzupełnienia zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających. Planowana zabudowa nie stanowi także uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej (§ 5 ust. 5 pkt 4-6). Budynek gospodarczy nie stanowi także obiektów budowlanych niezbędnych do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani (§ 5 ust. 5 pkt 7). Dodatkowo planowana zabudowa nie dotyczy lokalizowania ścieżek rowerowych, ciągów pieszych oraz infrastruktury technicznej i obiektów małej architektury służących utrzymaniu porządku (§ 5 ust. 5 pkt 8). Odnosząc się do zarzutu, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, gdyż nie przekroczy 0,5 ha, należy wyjaśnić, że zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie był powodem odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ uzgadniający ocenia projekt decyzji o warunkach zabudowy pod kątem zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z określoną regulacją prawa materialnego, wynikającą z zakresu dokonywanego uzgodnienia. Organ ochrony przyrody zobligowany jest zatem ocenić pod kątem ochrony przyrody przedłożony przez organ główny projekt decyzji o warunkach zabudowy i uzgodnić ten projekt albo odmówić jego uzgodnienia z uwagi na naruszenie zakazów wskazanych w akcie prawa miejscowego, regulującym funkcjonowanie danego obszaru chronionego. Z powyższego wynika również, że organ uzgadniający nie może sam wprowadzić zmian do projektu. Projekt decyzji powinien natomiast gwarantować nienaruszalność zakazów obowiązujących na danym obszarze chronionym. Reasumując, analiza przedstawiona powyżej wskazuje, że planowana budowa budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną jest niezgodna z § 5 ust. 1 pkt 3 i 8 Uchwały Sejmiku tj. zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych oraz z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. III.1. Skargę na wskazane na wstępie postanowienie Generalnego Dyrektora wniósł skarżący. Inwestor zarzucił GDOŚ "naruszenie prawa poprzez nadinterpretację przepisów prawa przez organy wydające uzgodnienia wydania warunków na zabudowę" oraz wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi inwestor zakwestionował zakwalifikowanie istniejących zadrzewień do zadrzewień śródpolnych, skoro wskazane zadrzewienia rosną w centralnym usytuowaniu działki "specjalnie dbałej i hodowanej i ogrodzonej". Skarżący odwołał się do definicji i klasyfikacji zadrzewień według prof. Jerzego Karga. Następnie wnioskodawca podniósł, że zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm., dalej: "ustawa o ochronie przyrody") zezwala się na usuwanie zadrzewień w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego lub do użytkowania zgodnego z przeznaczeniem terenu "co mogłem uczynić, a nie zrobiłem bo nie o to chodzi i nie jest to moim zamiarem usunięcie drzew w pień" (s. 2 skargi). Skarżący podkreślił, że jest to jego konstytucyjne prawo jako obywatela i rolnika prowadzącego racjonalną gospodarkę rolna do rozwoju swojego gospodarstwa, a "rozwój ten mi się blokuję i organ uzgadniający donosi jeszcze do innych instytucji państwowych zamiast pomóc podatnikowi, ukierunkować go jak postąpić zgodnie z obowiązującym prawem". Skarżący zauważył, że organ ocenia projekt decyzji o warunkach zabudowy pod kątem zgodności planowanego zamierzenia i może uzgodnić ten projekt lub nie. Zdaniem skarżącego, jest jeszcze jedna możliwość, można uzgodnić projekt pod warunkiem i wymienić warunki uzgodnienia. Skarżący zaznaczył, że planował wiosną posadzenie około 6 tyś drzewek plantacyjnych, dla których niezbędne jest posiadanie budynku gospodarczego w celu przechowywania maszyn i urządzeń szkółkarskich. W planie miał również małą hodowle konia polskiego. Zaskarżone postanowienie uniemożliwia mu zrealizowanie tych zamierzeń. III.2. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu nieuzgodnienia inwestycji pod warunkiem Generalny Dyrektor odwołał się do wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r. (II OSK 638/06) i stwierdził, że wprowadzony warunek nie mógłby być wyegzekwowany, gdyż nie wynikałby z treści projektu decyzji. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. IV.2. Podstawą orzekania przez Generalnego Dyrektora był m. in. art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisami, w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (poza obszarami parków narodowych oraz ich otulin) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W niniejszej sprawie nie było okolicznością sporną, że teren przedmiotowej inwestycji – w dniu orzekania przez organy uzgadniające - znajdował się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] wyznaczonego Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W uchwale tej przewidziano m. in. następujące zakazy: (i) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (§ 5 ust. 1 pkt 3 Uchwały Sejmiku); (ii) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Sejmiku). Treść rzeczonych zakazów odpowiada treści art. 24 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 8 ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały Sejmiku). IV.3.1. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma w niniejszej sprawie kwestia oceny zgodności planowanej inwestycji z zakazem dotyczącym likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Organy uzgadniające jako podstawę odmowy powołały co prawda również zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Jednak z uzasadnienia postanowienia GDOŚ (s. 5) wynika, że przyczyną uznania, że planowana inwestycja - związana bezspornie z gospodarką rolną tj. plantacją drzewek oraz hodowlą konia polskiego - nie może być oceniona jako "służąca prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej", było stwierdzenie przez Generalnego Dyrektora, że nie może być oceniona jako racjonalna gospodarka rolna związana z uprzednią likwidacją lub zniszczeniem zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. IV.3.2. Najdalej idącym zarzutem skargi w odniesieniu do zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych jest twierdzenie skarżącego, jakoby RDOŚ i GDOŚ błędnie zakwalifikowały występujące na działce nr [...] zadrzewienia do zadrzewień śródpolnych. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w aktach obszernego materiału, w tym w postaci zdjęć, protokołu oględzin, wydruków z portalu geoserwis, nie budzi wątpliwości, że na działce [...] (w części objętej inwestycją zgodnie z załącznikiem graficznym do projektu decyzji) występują zadrzewienia śródpolne. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody, zadrzewienie to pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. W świetle tej definicji nie mają znaczenia dla zakwalifikowania danych składników przyrody jako zadrzewień takie okoliczności podnoszone przez skarżącego jak m. in. wiek lub rozmiar drzew, a także to, czy zostały zasadzone przez człowieka lub stanowią tzw. samosiewy. Po drugie, analiza zebranych dowodów potwierdza, że zadrzewienia występujące na działce nr [...] można zakwalifikować do zadrzewień śródpolnych. Zadrzewienia śródpolne to zadrzewienia znajdujące się wśród pól (por. np. W. Radecki, Zadrzewienia śródpolne, "Aura" 2004 r., nr 11 (4), s. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2632/14, CBOSA). Przy czym ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia "pole", dlatego też należy odwołać się do potocznego rozumienia tego terminu. Pole to obszar ziemi przeznaczony po uprawny, nadający się do uprawny (zob. Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 2002, tom III, s. 744). Podobną szeroką definicję "pola" przyjmuj się zresztą w specjalistycznych opracowaniach dotyczących planowania przestrzennego (zob. np. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 372). Działka nr [...], na której występują grunty rolne (tj. RV, RV i ŁV), jak wynika z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do projektu decyzji, znajduje się pośród terenów wykorzystywanych rolniczo. Działka ta sąsiaduje m. in. z terenami stanowiącymi grunty rolne , co potwierdzają oznaczenia użytków gruntowych uwidocznione na znajdujących się w aktach mapach (zob. też § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. z 2016 r., poz. 1034), zdjęcia z portalu geoserwis oraz fotografie wykonane w trakcie oględzin w dniu [...] września 2016 r. Ogrodzenie działki nie powoduje per se, że nie mamy do czynienia z zadrzewieniami śródpolnymi. W szczególności w dalszym ciągu zadrzewienie takie może spełniać istotną funkcję z punktu widzenia innych gatunków roślin lub okolicznych zwierząt, a także mieć istotne walory krajobrazowe. Do odmiennych wniosków nie prowadzi również powołana przez skarżącego publikacja profesora Jerzego Karga, Zadrzewienia Śródpolne, Strefy Buforowe i Miedze. Program Rolnośrodowiskowy. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa 2003. Po pierwsze, Autor ten szeroko ujmuje kategorię zadrzewień wskazując, że są to wszelkie spontanicznie rosnące lub wprowadzone przez człowieka drzewa i krzewy znajdujące się na obszarach wiejskich (s. 7). Po drugie, zdaniem profesora Jerzego Karga do zadrzewień śródpolnych obszarowych można zaliczyć również wszelkie tzw. nieużytki, czyli miejsca nie nadające się pod uprawę i zarastające spontanicznie w procesach sukcesji. Tego rodzaju nawet niewielkie refugia są bardzo cenne ze względu na ich funkcje biocenotyczne. Znajduje tu schronienie, dogodne miejsce do rozrodu i zimowania, ogromna liczba gatunków, począwszy od bezkręgowców, a skończywszy na ssakach (s. 8). Reasumując ten wątek, nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość kwalifikacji przez Generalnego Dyrektora zadrzewień występujących na działce nr [...] jako podlegających ochronie zadrzewień śródpolnych. IV.3.3. Bezzasadne są również twierdzenia skargi, jakoby zakaz z § 5 ust. 1 pkt 3 Uchwały Sejmiku nie obwiązywał przypadku likwidowania lub usuwania zadrzewień "w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego lub do użytkowania zgodnego z przeznaczeniem terenu". Skarżący nie wskazał podstawy prawnej tego zarzutu, ale należy przyjąć, że nawiązuje on do art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi, tj. 5 grudnia 2016 r.). Zgodnie z tym przepisem, nie nalicza się opłat za usunięcie drzewa (nieprzekraczającego określonych w tym przepisie rozmiarów) w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego lub do innego użytkowania zgodnego z przeznaczeniem terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowy zarzut skarżącego jest bezzasadny już z tego powodu, że ogólne przepisy dotyczące zasad usuwania drzew (rozdział 4 ustawy o ochronie przyrody) nie uchylają szczególnych regulacji (scil. zakazów) obowiązujących na obszarach objętych formami ochrony przyrody (art. 6 ustawy o ochronie przyrody), w tym w postaci obszaru chronionego krajobrazu (art. 24 ustawy o ochronie przyrody). Innymi słowy, ewentualny wymóg uzyskania zezwolenia na usunięcia drzewa przewidziany w rozdziale 4 ustawy o ochronie przyrody lub przewidziane w tym rozdziale zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia pozostają bez wpływu na obowiązywanie zakazu usuwania lub niszczenia zadrzewień przewidzianych w aktach prawnych ustanawiających obszary chronionego krajobrazu. Ubocznie należy zauważyć, że oceny tej nie zmienia nowelizacja art. 83f ustawy o ochronie przyrody dokonana ustawą z dnia 6 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249). Po pierwsze, przepisy tej ustawy nie mogą służyć do oceny legalności ostatecznego postanowienia wydanego przed ich wejściem w życie (zob. art. 4 i 5 tej ustawy). Po drugie, również w świetle aktualnego na dzień wyrokowania brzmienia rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody należy przyjąć, że zawarte tam regulacje nie wyłączają szczególnej ochrony zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych związanej z ustanowieniem obszaru chronionego krajobrazu. IV.3.4. Okolicznością, która zadecydowała o uwzględnieniu skargi, jest natomiast kwestia możliwości warunkowego uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przez Generalnego Dyrektora. Należy zauważyć, że GDOŚ jednoznacznie ustalił, że na działce nr [...] (na jej części wskazanej na załączniku graficznym jako teren inwestycji) możliwe jest zrealizowanie przedmiotowej inwestycji bez konieczności usuwania lub niszczenia zadrzewień śródpolnych. Generalny Dyrektor podniósł, że nieprzekraczalne linie zabudowy, wrysowane na mapie stanowiącej załącznik do projektu decyzji, wskazują, że realizacja inwestycji jest możliwa także w miejscu lokalizacji zadrzewień, natomiast w treści projektu decyzji o warunkach zabudowy nie ma informacji o zakazie usuwania i niszczenia przedmiotowej roślinności. W takiej sytuacji istnieje ryzyko, że zadrzewienia zostaną usunięte w celu realizacji inwestycji (s. 3). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy organ ochrony przyrody stwierdza możliwość realizacji inwestycji na terenie wskazanym w załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy bez konieczności likwidowania oraz niszczenia występujących na tym terenie zadrzewień śródpolnych, winien uzgodnić projekt takiej decyzji pod warunkiem wprowadzenia przez wójta (burmistrza, prezydenta) do osnowy decyzji o warunkach zabudowy określonych postanowień (np. zakazujących likwidowania i niszczenia tych zadrzewień), a nie odmawiać a limine uzgodnienia projektu decyzji. Powołany wyżej art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., a także art. 106 k.p.a., takiej warunkowej formy uzgodnienia co prawda wprost nie przewidują, ale też jej wprost nie zakazują. Należy przyjąć, że warunkowe uzgodnienie projektu decyzji nie może być odczytane jako przekroczenie kompetencji organów ochrony przyrody. Przede wszystkim, skoro w ramach tych kompetencji mieści się zarówno bezwarunkowe uzgodnienie, jak i odmowa uzgodnienia, to tym bardziej należy dopuścić stan pośredni w postaci uzgodnienia warunkowego (argumentum a fortiori), a nadto za takim rozumieniem kompetencji organu uzgadniającego przemawiają takie wartości konstytucyjne jak m. in. zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasada zaufania (art. 2 Konstytucji RP). W tym aspekcie warto zauważyć, że na podobnym założeniu interpretacyjnym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wykształciła się praktyka wydawania tzw. wyroków zakresowych, tj. stwierdzających niezgodność kwestionowanej regulacji tylko w określonym (np. podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jej zastosowania. To samo dotyczy tzw. wyroków interpretacyjnych, tj. wyroków uznających zgodność albo niezgodność zaskarżonej regulacji pod warunkiem, że kontrolowany przepis jest rozumiany w sposób wskazany w sentencji wyroku Trybunału (z użyciem formuły: "rozumiany w ten sposób, że"). Podobne wartości legły również u podstaw dopuszczalności wprowadzania do uchwał powiększonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego lub Sądu Najwyższego postanowień ustalających czasowy zakres zastosowania wykładni przepisów ustalonej w tych uchwałach (zob. np. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16, CBOSA oraz uchwałę pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2014 r., BSA I-4110-4/13, OSNC 2014, z. 5, poz. 49). W aspekcie zastosowania przez organy ochrony przyrody w trakcie postępowania uzgodnieniowego konstytucyjnej zasady proporcjonalności chodzi przede wszystkim o potrzebę wyważenia dwóch wartości konstytucyjnych. Otóż z jednej strony organy te winny uwzględniać zasadę ochrony środowiska (art. 5 Konstytucji RP), z drugiej zaś strony konstytucyjne prawo inwestora do zagospodarowania nieruchomości zgodnie wolą właściciela (art. 64 Konstytucji RP). Możliwość warunkowego uzgodnienia inwestycji przez organy ochrony przyrody niewątpliwie ułatwia takie racjonalne i adekwatne w realiach danej sprawy uwzględnienie obu powołanych wartości konstytucyjnych. Warto podkreślić, że GDOŚ w istocie takiego wyważenia wartości dokonał na gruncie niniejszej sprawy i stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia warunkową dopuszczalność przedmiotowej inwestycji. Wymaganie w takim przypadku przez GDOŚ ponawiania przez inwestora całej procedury uzgodnieniowej (tj. opracowania i przedłożenia nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy z oczekiwanymi przez GIOŚ postanowieniami co do zakazu usuwania i niszczenia zadrzewień śródpolnych) trudno pogodzić z zasadą zaufania (art. 2 Konstytucji oraz art. 8 k.p.a.), a także zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 grudnia 2016 r. (II OSK 872/15, CBOSA) wskazał, że nie można zaakceptować takiego działania organu, które sprowadza się wyłącznie do stwierdzenia istnienia zadrzewienia, natomiast nie podejmuje się próby pogodzenia interesów inwestora i konieczności ochrony przyrody. Rolą organu ochrony przyrody powinno być wskazanie warunków, jakie mają być zachowane przy zagospodarowaniu nieruchomości, aby nie doszło do likwidacji lub zniszczenia zadrzewienia. Do odmiennych wniosków co do możliwości warunkowego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ ochrony przyrody nie prowadzi również treść powołanego w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r. (II OSK 638/06). Otóż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r. (II OSK 2416/14), wydanym na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej GDOŚ, stwierdził, że w powołanym wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r. odmienny był stan faktyczny sprawy, albowiem w sprawie tej organ uzgadniający dokonał uzgodnienia, zawierając w swym postanowieniu szereg zaleceń odnoszących się do architektury budynków, np. kształtu bryły, rzutu poziomego, geometrii dachu, kąta nachylenia, kolorystyki, co słusznie zostało potraktowane jako niemieszczące się w zakresie właściwości organu współdziałającego. Jednocześnie NSA podkreślił, że wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r. wyrażono pogląd, że rolą organu współdziałającego jest zaakceptowanie propozycji zawartej w projekcie decyzji głównej, jej zmiana, uzupełnienie, względnie odmowa akceptacji, oczywiście w granicach właściwości tego organu wynikającej z ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem NSA, pogląd ten potwierdzałby zatem możliwość dokonania uzgodnienia pod określonymi warunkami, które zmieniałyby lub uzupełniały treść decyzji głównej. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela poglądy NSA zawarte w powołanych wyżej orzeczeniach i podaną na ich poparcie argumentację. Warto dodać, że w razie warunkowego uzgodnienia projektu decyzji przez organ ochrony przyrody ewentualne nieuwzględnienie tych warunków w decyzji ustalającej warunki zabudowy przez organ wskazany w art. 60 u.p.z.p. winno być ocenione jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z kolei wymagania określone przez organ ochrony przyrody i uwzględnione następnie w decyzji o warunkach zabudowy będą wiążące na ogólnych zasadach dla organu wydającego pozwolenie na budowę (art. 55 u.p.z.p.). Przyjęta w niniejszym wyroku możliwość warunkowego uzgodnienia przez organ ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy nie powoduje zatem, że warunki dotyczące ochrony przyrody nie będą wiążące lub będą mogłyby być zignorowane bez poważnych konsekwencji prawnych. IV.4. Jeżeli chodzi o stwierdzoną przez GDOŚ niezgodność planowanej inwestycji z racjonalną gospodarką rolną (§ 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Sejmiku), to, jak wskazano już wyżej, ocena Generalnego Dyrektora w tej kwestii została zdeterminowana uprzednim ustaleniem co do możliwości likwidacji oraz zniszczenia zadrzewień śródpolnych. Rozpoznając sprawę ponownie GDOŚ będzie miał na uwadze to, że w razie warunkowego uzgodnienia inwestycji ocena co do zgodności z wymogiem racjonalnej gospodarki rolnej winna bazować na założeniu, że inwestycja ta zostanie przeprowadzona zgodnie z warunkami nałożonymi w postanowieniu uzgodnieniowym w odniesieniu do zakazu likwidacji oraz zniszczenia zadrzewień śródpolnych. Pozostając jeszcze przy kwestii rzeczonego zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych należy zwrócić uwagę na następującą kwestię intertemporalną mogącą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez GDOŚ. Zgodnie bowiem z ustaleniami tego organu, zbiorniki wodne zlokalizowane w pasie szerokości 100 m od granic terenu inwestycji mają charakter zbiorników sztucznych, a nie naturalnych. Otóż od dnia 11 września 2015 r. art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody obowiązuje w nowym brzmieniu. Zgodnie z jego aktualnie obowiązującą treścią w obszarach chronionego krajobrazu można wprowadzić zakaz: "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne – z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej" (art. art. 9 pkt 8 lit.a ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu - Dz.U. z 2015 r., poz. 774). Zgodnie z art. 12 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane przez wojewodów lub sejmiki województw na podstawie art. 16 ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 9 zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 9 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Rzeczona zmiana ustawy o ochronie przyrody nie spowodowała zatem dostosowania z mocy prawa aktów prawa miejscowego do nowego brzmienia ustawy (odmienne to zagadnienie proponowano uregulować w art. 11 ust. 1 projektu ustawy nowelizującej – zob. druk sejmowy nr [...]). Ustawodawca zadecydował, że akty te pozostają w mocy aż do chwili wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, pomimo ich częściowej niezgodności z nową treścią zakazów, jakie można wprowadzić na terenie obszaru chronionego krajobrazu. Równocześnie należy zauważyć, że w dniu [...] września 2016 r. została podjęta nowa uchwała Sejmiku Województwa [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2016 r., poz. [...], z dnia [...] listopada 2016 r.). Uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], czyli już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. W uchwale tej (§ 5 ust. 1 pkt 8) przewidziano zakaz dotyczący budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od naturalnych zbiorników wodnych, czyli dostosowano treść aktu prawa miejscowego do zmienionego brzmienia art. art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Generalny Dyrektor ponownie rozpoznając sprawę będzie zobowiązany do uwzględnienia, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) oraz regułą międzyczasową tempus regit actum, aktualnego - na dzień ponownego rozstrzygania - stanu prawnego w odniesieniu do zakazów obowiązujących na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie Generalny Dyrektor będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Z ocen tych wynika w szczególności, że Generalny Dyrektor, jeżeli nie stwierdzi innych przeszkód do uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, winien w postanowieniu uzgodnieniowym wskazać warunki w formie konkretnych postanowień, które – w aspekcie zakazu usuwania i niszczenia zadrzewień śródpolnych - winny być uwzględnione w osnowie ewentualnej decyzji Burmistrza [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł. IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak na wstępie.