IV SA/Wa 157/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D. R. i J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących D. R. i J. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. (sprostowaną postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r.) – zaskarżoną skargą przez D. R. i J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. w części ustalającej odszkodowanie oraz uchylił w części dotyczącej zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminu zapłaty i orzekł w tym zakresie. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej nr [...][...], odcinek węzeł [...] na terenie województw [...] i [...] (zwanej dalej "inwestycją drogową"). Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności działek o numerach ewidencyjnych [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...] – B., gmina G., stanowiącej własność D. R. i J. R. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r.: - ustalił na rzecz Banku Spółdzielczego w G. odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej zwykłej i hipoteki umownej kaucyjnej ustanowionych na nieruchomości przejmowanej na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczonej na cele inwestycji drogowej w kwocie [...] zł, - ustalił na rzecz D. R. i J. R. odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości w kwocie [...] zł, - ustalił, że wypłata odszkodowań nastąpi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, a dokona jej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu podał, że wartość nieruchomości została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego i wyniosła [...] zł. Nieruchomość wydana została we wskazanym terminie, zatem określona kwota podlegała powiększeniu o [...] %. D. R. i J. R. wnieśli odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Przedstawili także opinię z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie sposobu ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. W odwołaniu podnieśli zarzuty naruszenia: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej "K.p.a."], przez brak wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na operacie szacunkowym, sporządzonym niezgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zawierającym nieprawidłowe informacje dotyczące wycenianej nieruchomości; 2) art. 128 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1-2 w zw. z art. 151 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782) - dalej "u.g.n."] oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przez przyjęcie, że ustalona wysokość odszkodowania odpowiada wartości rynkowej nieruchomości, mimo że odbiega ona od rynkowej wartości, ponieważ do porównania w operacie szacunkowym przyjęto nieruchomości przeznaczone pod zabudowę osadniczą, siedliskową, zagrodową, gdy analiza powinna dotyczyć nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, a rzeczoznawca określił rynek lokalny w sposób nieprawidłowy i ustalił wysokość odszkodowania przy uwzględnieniu wyłącznie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych; 3) art. 134 ust. 4 u.g.n. przez przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia spowoduje zwiększenie jej wartości, gdy tymczasem wartość rynkowa nieruchomości o funkcji mieszkaniowej (osadniczej) przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. jest w rzeczywistości zdecydowanie wyższa, aniżeli wartość rynkowa nieruchomości o funkcji drogowej. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2014 r. w części dotyczącej zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. stanie się ostateczna i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji, w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody w mocy. W uzasadnieniu decyzji Minister szczegółowo przedstawił przepisy prawa mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, powtórzył argumenty organu I instancji oraz odniósł się do operatu szacunkowego i wskazał, że został on sporządzony prawidłowo, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wskazał także, za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 873/07), że rzeczoznawca majątkowy ma status zbliżony do osoby zaufania publicznego i z tego względu organ nie ma podstaw do podważania jego wiedzy specjalistycznej. Organ zaznaczył, że nieruchomość w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową oraz częściowo pod tereny dolesień korytarze ekologiczne. Rzeczoznawca ustalił, że cel wywłaszczenia zwiększył wartość nieruchomości, dlatego oszacowania dokonano w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości drogowych. W ocenie organu subiektywne przekonanie strony nie mogło świadczyć o wadliwości operatu, strona nie przedstawiła alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, nie skorzystała także z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. D. R. i J. R. w skardze na decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisany. W skardze podtrzymali zarzuty wyrażone w odwołaniu oraz dodatkowo podnieśli zarzuty naruszenia: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a. W ocenie skarżących organ nie dokonał wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, pominął złożoną przez skarżących opinię z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Minister Infrastruktury i Rozwoju - w odpowiedzi na skargę - podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz do ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w celu realizacji inwestycji drogowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460), o czym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wywłaszczenie uregulowane w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. jako nabycie z mocy prawa, rodzi po stronie wnioskodawcy (inwestora) obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów, które brały udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z uwzględnieniem – oczywiście – dotychczasowych właścicieli danej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 73/14). Jak wskazuje art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 tej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 132 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem, że w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Z ustanowionej w Konstytucji RP i wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta, co oznacza, że tak organ I instancji, jak i organ II instancji mają obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przystępując do rozpatrzenia odwołania organ II instancji dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego i rozpatrzonego przez organ I instancji oraz zbadania ustaleń poczynionych przez ten organ. W wyniku przeprowadzonej oceny organ odwoławczy może określić zakres i kierunki dalszego postępowania wyjaśniającego w drugiej instancji. Oczywistym jest, że organ odwoławczy musi dokonać w toku postępowania odwoławczego oceny, w jakim zakresie w postępowaniu przed organem I instancji zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy załatwianej sprawy. W przypadku, gdy materiał dowodowy został w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji zebrany w sposób wyczerpujący, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać ponownej jego oceny i wydać orzeczenie co do istoty sprawy. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, iż postępowanie wyjaśniające organu I instancji obarczone jest nieznacznymi brakami, zobligowany jest w oparciu o przepis art. 136 K.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające lub zlecić jego wykonanie organowi I instancji. Zatem zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją albo postanowieniem organu I instancji. Co do zasady także rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Stanowi to bezpośrednią realizację zasady ekonomiki postępowania, gdyż służy przyspieszeniu załatwienia sprawy administracyjnej przez organy administracji publicznej, najpóźniej na etapie postępowania przed organem II instancji. Temu samemu celowi służy instytucja przewidziana w przepisie art. 136 K.p.a. uprawniająca organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych, jak wskazano wyżej, organ odwoławczy winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej w spełniającym wymogi określone w art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., zatem zawierającym jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. W uzasadnieniu poza składnikami expressis verbis wskazanymi w art. 107 § 3 K.p.a. organ winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych w środku zaskarżenia. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno zatem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ II instancji winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w sposób wybiórczy odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu. Wskazał co prawda, jakie było przeznaczenie przejętych działek w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. Przyjął także za operatem szacunkowym, że korzystniejsze było ustalenie wartości nieruchomości, jako nieruchomości drogowej. Nie odniósł się jednak w zupełności do przedłożonej przez skarżących opinii z dnia [...] czerwca 2014 r. Należy przy tym zwrócić uwagę, że Minister podkreślił konieczność przedstawienia dokumentów potwierdzających argumenty skarżących, jednakże nie wskazał z jakich względów pominął przedmiotową opinię lub też uznał, że nie ma ona wartości dowodowej w postępowaniu. Organ powinien był nie tylko szczegółowo odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, ale także w razie potrzeby mógł skorzystać z przysługującego mu zgodnie z art. 136 K.p.a. uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. Tymczasem Minister w sposób ogólnikowy odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wobec sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Nawet jeśli przyjął, że operat został sporządzony prawidłowo, nie oznacza to, że był zwolniony z wyjaśnienia swojego stanowiska stronie wnoszącej odwołanie. Powołanie się na szczególny status rzeczoznawcy majątkowego pozostaje bez wpływu na obowiązek skontrolowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego co do jego zgodności z prawem. Operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Organ nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego, ponieważ mimo wyraźnych zarzutów odwołania, pominął w rozstrzygnięciu kwestie odnoszące się do danych wynikających z operatu szacunkowego. Doszło zatem do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji także art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ organ nie wyjaśnił swojego stanowiska w sposób niebudzący wątpliwości, a tym samym trudno jest wywieść, na jakiej podstawie przyjął, że decyzja I instancji nie narusza prawa, a zarzuty odwołania nie mogą zostać uwzględnione. Rację mieli skarżący, podnosząc także zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. Zasada pogłębiania zaufania została naruszona przez nieodniesienie się w sposób wyczerpujący i precyzyjny do zarzutów odwołania. Argumentacja organu nie była jasna i przekonywująca, a skarżąca mogła mieć uzasadnione wątpliwości, z jakich względów organ odmówił zasadności podnoszonym przez nią zarzutom, ponieważ takiego wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji nie było. Sąd uznał, że wobec tak przedstawiającej się wadliwości decyzji organu II instancji nie było możliwe skontrolowanie zaskarżonej decyzji i z tego względu nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi D. R. i J. R. W odniesieniu do złożonego na rozprawie w dniu [...] czerwca 2015 r. wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu będącego operatem szacunkowym sporządzonym [...] maja 2015 r. - na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a, należy stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie administracyjne nie podlegało sądowej kontroli pod kątem przepisów prawa materialnego, dlatego też Sąd uznał za zasadne nie uwzględnić przedmiotowego wniosku skarżących, bowiem w załączonym operacie odniesiono się ściśle do kwestii związanych z merytoryczną oceną decyzji organu I instancji. Niemniej operat ten będzie mógł zostać wzięty pod uwagę przez organ odwoławczy, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, wówczas gdy zostanie złożony przez skarżących jako dowód w postępowaniu administracyjnym. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister dokona całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wyjaśnić swoje stanowisko w sposób jasny, niebudzący wątpliwości i przekonywujący, nie tylko powołać przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, ale też szczegółowo przedstawić motywy swojego rozstrzygnięcia i odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu od decyzji z dnia [...] maja 2014 r., uwzględniając przy tym wyżej przedstawioną argumentację Sądu. Mając powyższe na uwadze, w punkcie 1 sentencji orzeczenia Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a.; w punkcie 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 P.p.s.a.; w punkcie 3 postanowił o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.