IV SA/Wa 157/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. w W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] postanowił z dniem [...] czerwca 1992 r. zlikwidować i wykreślić z rejestru przedsiębiorstw państwowych [...] w [...], w celu przekazania majątku tego przedsiębiorstwa [...] Oddział [...] w [...]. W skład tego majątku wchodził m.in. grunt położony w [...] przy ul. [...], oznaczony jako działka nr [...], obręb [...]. Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. [...] w [...] wystąpił o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części dotyczącej przekazania wyżej wymienionej działki nr [...]. We wniosku Związek wskazał, że występuje jako organizacja społeczna na podstawie art. 31 § 1 kpa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody w części dotyczącej przekazania wymienionego gruntu oznaczonego jako działka [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister podał, że jedną z koniecznych przesłanek uznania tego żądania jest to, że przemawia za tym interes społeczny. Udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Tymczasem [...] w [...], jak sam wskazał we wniosku, jest zainteresowany wszczęciem postępowania ze względu na chęć uzyskania prawa użytkowania do działki nr [...] zajmowanej aktualnie przez [...] "[...]". Działanie tej organizacji motywowane jest więc jej własnym interesem majątkowym niebędącym interesem ogółu społeczeństwa, który stanowi jedną z przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania w tej sprawie. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem wystąpił [...] w [...] wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody pozwoli na uznanie bezskuteczności nabycia działki nr [...] przez [...], co w dalszej perspektywie skutkować ma, zdaniem skarżącego, zaistnieniem podstaw do potwierdzenia posiadania prawa użytkowania tego terenu przez [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. i podtrzymał argumentację w nim zawartą, dodatkowo wyjaśniając, że poza zamiarem nabycia prawa użytkowania wskazanej działki, [...] nie przedstawił innych argumentów przemawiających za istnieniem interesu społecznego w tej sprawie. Postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2017 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez [...] w [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia czy zachodzi interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 i 2 kpa przemawiający za wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; 2) art. 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez brak w uzasadnieniu postanowienia rzeczywistego odniesienia się do twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazujących na istnienie interesu społecznego polegającego na zapewnieniu ochrony dalszego istnienia [...] spełniającego ważne funkcje społeczne, a w konsekwencji naruszenie art. 31 § 1 i 2 kpa przez błędne uznanie, że skarżący nie wykazał interesu społecznego. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zostało wydane na podstawie właściwie zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego przy prawidłowo zastosowanych i zinterpretowanych przepisach prawa. Znaczenie kluczowe w niniejszej sprawie odgrywa treść przepisu art. 31 § 1 pkt 1 kpa, w świetle którego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z unormowania tego wynika, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organizacja społeczna winna powołać okoliczności, które przemawiają za uznaniem, że interes społeczny uzasadnia w danej sprawie wszczęcie postępowania przez organ z urzędu lub dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07 i z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2970/15 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organizacja musi uprawdopodobnić, że udział organizacji będzie korzystny dla postępowania (dla interesu społecznego) w rozumieniu art. 31 § 1 kpa, którego konstrukcja wskazuje, że to właśnie na organizacji społecznej żądającej wszczęcia postępowania albo dopuszczenia do udziału w postępowaniu ciąży obowiązek przedstawienia w sposób precyzyjny, że takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi oraz że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny. Argumentacja świadcząca o tym, że za wszczęciem postępowania z urzędu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma złożonego przez organizację społeczną, w tym przypadku [...]. Przez interes społeczny rozumie się dyrektywę nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Warunek ten nie jest spełniony w sytuacji, gdy inicjatywa jest kontynuacją wcześniejszych działań organizacji – tak jak w niniejszej sprawie [...] – a więc w gruncie rzeczy została ona podjęta w celu ochrony jej interesów faktycznych, których nie można utożsamiać z interesem społecznym. Skarżący nie może dla realizacji tych celów powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jego udział w takim postępowaniu będzie służył jedynie zaspokajaniu jego własnego interesu. Pojęcie interesu społecznego we wszczęciu postępowania administracyjnego nie powinno być ograniczane tylko do interesu samej organizacji społecznej, lecz powinno służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów. Zatem uznanie, że działanie skarżącego zostało podjęte w interesie społecznym, byłoby równoznaczne z postawieniem interesu tego Związku ponad interesami stron postępowania. Takie zaś rozumowanie jest niedopuszczalne, chociażby ze względu na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wyznaczone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego odstępstwa od tej zasady ogólnej (m. in. określone w art. 31 § 1 w postaci prawa organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym), jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. Oznacza to, że niedopuszczalna jest interpretacja zakładająca, że za każdym żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, złożonym przez organizację społeczną przemawia interes społeczny. Obowiązkiem organizacji społecznej chcącej wszcząć postępowanie pozostaje szczegółowe uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, zaś na organie administracji każdorazowo i indywidualnie spoczywa ciężar zweryfikowania "interesu społecznego". Udział organizacji społecznej w sprawie nie może służyć interesowi organizacji czy samych tylko jej członków, lecz wspierać poszanowanie obiektywnie rozumianego interesu społecznego, przybierającego postać ochrony praw lokalnej społeczności, czy też istniejących dóbr kultury w trosce o przyszłe pokolenia. Nadto koniecznym jest podkreślenie, że przy ustalaniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dozwolona wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi, a więc ze względu na ochronę interesów stron postępowania, przesłanki uprawniające organizację społeczną do żądania wszczęcia postępowania czy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, powinny być wykładane ściśle (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2808/13, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony czy mogła żądać wszczęcia postępowania winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział może dodatkowo wzmocnić, zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zdnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13 i z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13 – dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił istnienia interesu społecznego w niniejszej sprawie, zaś chęć uzyskania przez skarżącego prawa użytkowania do rzeczonej działki, nie przemawia za interesem społecznym, lecz własnym interesem materialnym, niebędącym interesem ogółu społeczeństwa, który stanowi jedną z przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania w tej sprawie, zaś innych argumentów przemawiających za istnieniem interesu społecznego w tej sprawie skarżący nie przedstawił. Nawet zainteresowanie czy zaniepokojenie społeczności lokalnej faktem wydania decyzji Wojewody o przekazaniu majątku, w tym rzeczonej działki zajmowanej aktualnie przez [...], [...], nie przemawia za wystąpieniem interesu społecznego skutkującym wszczęciem wnioskowanego postępowania, lecz za dobrze pojmowanym własnym interesem skarżącego. Z powyższych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zaskarżonego postanowienia, które odpowiada także wymogom art. 107 § 3 kpa. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).