IV SA/Wa 1570/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), asesor WSA Joanna Skiba, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi H. W. i T. B. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie IV SA/Wa 1570/07 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) Główny Inspektor Sanitarny stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia Mieszkańców B. reprezentowanych przez T. B. i H.W. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia (...) stycznia 2006 r. znak (...) uzgadniające pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Przebudowa skrzyżowania ulic: (...) w K.". Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 6 grudnia 2005 r. Małopolski Urząd Wojewódzki w K. wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. o uzgodnienie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazanego wyżej przedsięwzięcia na postawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W oparciu o przedłożone dokumenty Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., postanowieniem z dnia (...) stycznia 2006 r. uzgodnił z warunkami, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Na powyższe postanowienie zażalenie do Głównego Inspektora Sanitarnego wnieśli Mieszkańcy B.: P. J., K. P., J. B., P. W., B. W., Z. K., A. P., E.L., K. S., A.T., W. S., K. P., E. W., A. W., T. S., J. K., P.M., M. B., A. B., K. R., S. B. oraz H. W. i T. B. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2007 r. stwierdził uchybienie do złożenia zażalenia na postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podniósł, iż zgodnie z art. 141 § 2 kpa zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Stosowne pouczenie zostało zawarte w zaskarżonym postanowieniu. IV SA/Wa 1570/07 Dalej organ podał, że z pisma z dnia 30 maja 2006 r. Zakładu Obsługi Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w K., skierowanego do Zastępcy Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. - postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia (...) stycznia 2006 r. zostało wywieszone do publicznej wiadomości na tablicy ogłoszeń urzędowych Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w terminie od dnia 3 kwietnia do dnia 28 kwietnia 2006 r. Zgodnie z art. 49 kpa, zawiadomienie lub doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Wobec tego, zdaniem organu, należy przyjąć, że zostało ono ogłoszone stronie w dniu 17 kwietnia 2006 r. Zatem termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 24 kwietnia 2006 r. Tymczasem J. K. wniosła je w dniu 11 maja 2006 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a Wojewódzka Stacja Sanitarno - Epidemiologiczna w K. otrzymała je 15 maja 2006 r. czyli po terminie do jego wniesienia, określonym w art. 141 §2 kpa. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2007 r. stwierdził uchybienie do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły H. W. i T. B. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: * naruszenie art. 7, 9, 10 kpa a także art. 77 § 1 i art. 81 kpa poprzez niewyjaśnienie dostatecznie sprawy, braku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozptrzenia całego materiału dowodowego, a także niezapełnienie możności wypowiedzenia się strony co do przeprowadzonych dowodów, * naruszenie art. 49 kpa, polegające na braku podania ilości stron postępowania i ich adresów oraz nie wskazanie wymaganego ustawowo przepisu szczególnego, * naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, * błędną interpretację art. 141 § 2 kpa powołanego w postanowieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. * IV SA/Wa 1570/07 Dalej skarżące przytoczyły argumentację uzasadniającą, ich zdaniem wskazane wyżej naruszenia oraz podniosły, iż przedmiotowa inwestycja wpłynie negatywnie na środowisko, a także na życie i zdrowie mieszkańców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać czy odwołanie odpowiada warunkom formalnym, tj. m. in. zbadać czy zostało wniesione w przewidzianym terminie. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do treści art. 141 kpa na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, które wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Rozpatrzenie bowiem odwołania (zażalenia) wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony (termin ten może być przywrócony w trybie i na zasadach określonych w art. 58 kpa.), stanowi rażące naruszenie prawa. IV SA/Wa 1570/07 Prawidłowo zatem organ odwoławczy zbadał w pierwszej kolejności terminowość wniesionego odwołania. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł art. 49 kpa, zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Powołany przepis nie stanowi sam podstawy prawnej do zastępowania doręczeń obwieszczeniami, ponieważ zawiera on odesłanie do przepisów odrębnych. Przepisem szczególnym, który w niniejszej sprawie stanowi podstawę zastosowania powołanego art. 49 kpa, jest art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, według którego jeżeli liczna stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 kpa. Jak wynika z treści pisma Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydział Środowiska i Rolnictwa z dnia 5 czerwca 2006 r., postanowienie organu I instancji z dnia (...) stycznia 2006 r. zostało, w trybie art. 49 kpa w związku z art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, umieszczone na tablicy ogłoszeń Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniu 14 kwietnia 2006 r. na okres 21 dni. Niewłaściwe zatem organ odwoławczy podał, iż zostało ono wywieszone do publicznej wiadomości w terminie od dnia 3 kwietnia 2006 r. do dnia 28 kwietnia 2006 r. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń w dniach 14 kwietnia 2006 r. - 4 maja 2006 r. Nadto wskazać należy, iż Główny Inspektor Sanitarny przyjął nieprawidłowy, w opinii Sądu, sposób obliczania terminu, w którym można było uznać doręczenie postanowienia I instancji za dokonane ze skutkiem prawnym. Treść art. 49 kpa wskazuje, iż czternastodniowy termin oblicza się od dnia publicznego ogłoszenia. Skoro przedmiotowe postanowienie zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniach 14 kwietnia 2006 r. - 4 maja 2006 r., to termin wynikający z art. 49 kpa winien rozpocząć swój bieg od ostatniego dnia, w którym to publiczne ogłoszenie miało miejsce. IV SA/Wa 1570/07 Innymi słowy - w przypadku, gdy doręczenie ze skutkiem prawnym ma nastąpić w trybie art. 49 kpa, czternastodniowy termin oblicza się od ostatniego dnia, w którym miało miejsce obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. Przyjęcie odmiennej tezy, jak to zrobił organ odwoławczy, iż termin ten należy obliczać od pierwszego dnia, w którym nastąpiło publiczne ogłoszenie, prowadziłoby do sytuacji, w której bez znaczenia w sensie faktycznym i prawnym, pozostawałaby okoliczność, iż publiczne ogłoszenie nastąpiło na okres dłuższy niż czternaście dni, o których mowa w art. 49 kpa. Taka wykładnia omawianego przepisu jest, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawy, nieprawidłowa i powoduje ograniczenie prawa strony do wniesienia środka odwoławczego. Mogłoby to bowiem prowadzić do utraty możliwości wniesienia przez stronę środka odwoławczego z uwagi na upływ terminu mimo że o treści decyzji dowiedziała się z obwieszczenia (tj. publicznego ogłoszenia) w okresie umożliwiającym takie zapoznanie się. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, iż dopiero z upływem czternastego dnia od dnia publicznego ogłoszenia - licząc w sposób wskazany wyżej - rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do złożenia zażalenia na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia (...) stycznia 2006 r. A zatem, na mocy ar.49kpa, należało przyjąć, że postanowienie organu I instancji zostało stronom doręczone z dniem 18 maja 2006r. (brak w aktach sprawy informacji aby podanie do publicznej informacji nastąpiło także w inny sposób niż poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń), a zatem siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia rozpoczął bieg dnia 19 maja 2006r. Konsekwencją powyższego nieprawidłowe jest ustalenie organu, że zażalenie z dnia 11 maja 2006r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż w sentencji zaskarżonego postanowienia organ jako adresatów swojego rozstrzygnięcia wskazał także "Mieszkańców B.". Imienne ich wskazanie, dopiero w następnej kolejności sugeruje, iż postanowienie zostało wydane również na skutek zażalenia ogólnej grupy mieszkańców terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja. Z rozdzielnika zaskarżonego postanowienia wynika nadto, że organ doręczył zaskarżone postanowienie jedynie T. IV SA/Wa 1570/07 B. i H. W. z prośbą o poinformowanie wszystkich zainteresowanych. Organ jednak nie wyjaśnił czy wymienione w sentencji osoby można uznać za strony postępowania. Fakt, iż są one mieszkańcami B. nie świadczy jeszcze, iż posiadają interes prawny w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Przyjmuje się bowiem, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy (wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Sanitarny, nie wyjaśnił czy wskazane przez niego osoby - "Mieszkańcy B." rzeczywiście są stronami postępowania dotyczącego uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia . O powyższym świadczyć może również okoliczność, że jako jednego z "mieszkańców B." organ wskazał J. K., gdy tymczasem zostało wydane odrębne postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia (...) stycznia 2006 r. (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]) wniesione jedynie przez J. K. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego - art. 134kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje jego uchyleniem. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej winien wziąć pod uwagę okoliczności wskazane IV SA/Wa 1570/07 w niniejszym wyroku, a zatem zobowiązany będzie ustalić czy wnoszące zażalenie podmioty posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekał jak w sentencji wyroku.