IV SA/Wa 1571/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia E. sp. z o.o. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie odzysku odpadów z naruszeniem posiadanego zezwolenia. W uzasadnieniu podniesiono, że wymienionym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska rozpoznając wniosek spółki odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej gdyż uznał, że nie wystąpiła podstawa zarówno do zawieszenia na wniosek strony, jak również do uzależnienia wyniku niniejszego postępowania od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W zażaleniu na odmowę zawieszenia strona podniosła niezgodność art. 79b ust. 2 pkt 5) ustawy o odpadach z Konstytucją RP w zakresie zasady proporcjonalności oraz z prawem europejskim, nie precyzując w tym zakresie zarzutu. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że obecnie przed Trybunałem Konstytucyjnym nie toczy się żadne postępowanie, które mogłoby być uznane za zagadnienie wstępne w stosunku do sprawy administracyjnej o wymierzenie kary pieniężnej za prowadzenie odzysku odpadów z naruszeniem posiadanego zezwolenia. Jednocześnie ani strona, ani organ administracji publicznej nie ma możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 79b ust. 2 pkt 5) ustawy o odpadach z Konstytucją RP. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP jedynie sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed nim. Dalej organ wywodzi, że skarga konstytucyjna, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP przysługuje obywatelowi dopiero po wyczerpaniu toku instancji przed sądami. Ponadto zdaniem organu przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego dla wszystkich toczących się na terytorium RP postępowań administracyjnych, w których ma zastosowanie przepis będący przedmiotem tego pytania prawnego. To samo dotyczy złożenia wniosku o charakterze abstrakcyjnym o zbadanie konstytucyjności danego przepisu. Organ stwierdza w dalszych wywodach, że zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4) kpa powinien zachować się zgodnie z dyspozycją art. 100 kpa, który nie dotyczy sytuacji gdy z pytaniem prawnym wystąpił sąd administracyjny. Niezależnie od wszystkiego Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie podziela stanowiska strony, że art. 79b ust. 2 pkt 5) ustawy o odpadach jest niezgodny z Konstytucja RP. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia stwierdzono, że dotyczą one kwestii istotnych na etapie wymierzania kary pieniężnej, nie zaś orzekania w przedmiocie zawieszenia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniosła E. sp. z o.o. stwierdzając, że istnieje prawdopodobieństwo niezgodności art. 79b ust. 2 pkt 5) ustawy o odpadach z Konstytucją RP. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy winien uchylić postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010r. i orzec o zawieszeniu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej i jednocześnie wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, aby ten sąd zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie konstytucyjności art. 79b ust. 2 pkt 5) ustawy o odpadach. W ten sposób organ udaremnił stronie próbę uzyskania stanowiska Trybunału Konstytucyjnego odnośnie treści art. 79b ust. 2 pkt 5) ustawy o odpadach w zakresie proporcjonalności. Dalej podniesiono, że wątpliwości dotyczące zgodności z Konstytucją RP innego przepisu o karach wprowadzonego w 2010r. tj. art. 79 c ust. 3 ustawy o odpadach były powodem skierowania przez WSA w Łodzi pytania prawnego do Trybunału w tej sprawie. Skarżący wywodzi, że ze względu na charakter działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie pozwoleń wydanych przez Marszałka Województwa [...] nie można twierdzić, aby spółka prowadziła swoją działalność z naruszeniem posiadanego zezwolenia. Ponadto wprowadzone zmiany legislacyjne spowodowały liczne protesty przedsiębiorców do Ministra Środowiska, który przekazał do Sekretarza Komitetu do Spraw Europejskich projekt zmiany ustawy o odpadach. W ocenie skarżącego przepis ten narusza zasadę proporcjonalności, gdyż powoduje wymierzenie kary w takiej samej wysokości zarówno dla przedsiębiorców przekraczających limity odpadów w sposób nieznaczny, jak i dla takich podmiotów, dla których owe przekroczenia mają o wiele większy poziom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że argumentacja skargi dotycząca niekonstytucyjności omawianego przepisu jest przedwczesna bowiem organ nie wydał jeszcze decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Organ rozważył dwie podstawy prawne do zawieszenia postępowania administracyjnego uregulowane w przepisach kpa, albowiem taki zakres kognicji wynikał z wniosku strony o zawieszenie postępowania. Jednocześnie organ nie dopatrzył się innych podstaw prawnych do zawieszenia postępowania choć nie wynika to w sposób wyraźny z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Pierwszą z nich jest przepis art. 98 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony. Jak słusznie zauważył organ postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 5) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2010r, Nr 185, poz. 1243 ze zm.) zostało wszczęte z urzędu. Uprawnienie takie wynika z normy art. 61 § 1 kpa, który stanowi, iż postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ponadto ostatecznie decyzję w tym zakresie pozostawiono organowi, gdyż norma ta ma charakter fakultatywny. W sytuacji, gdy inicjatywa wszczęcia postępowania została podjęta przez organ i postępowanie toczy się z urzędu nie jest możliwe zastosowanie art. 98 § 1 kpa i zawieszenie postępowania z tego powodu, że o takie rozstrzygnięcie zwraca się strona. Drugiej podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej strona upatrywała z normie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że zawieszenie postępowania administracyjnego następuje obligatoryjnie w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 7 października 2010r. (sygn. akt II OSK 1543/09) pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest przy tym od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, to jest: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W omawianej sprawie skarżący wnosił o zawieszenie postępowania ze względu na to, że w jego ocenie przepis prawa materialnego będący podstawą wszczęcia postępowania z urzędu jest niekonstytucyjny i jednocześnie domagał się aby organ zwrócił się do sądu administracyjnego z wnioskiem o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego stosownie do art. 193 Konstytucji RP. W ocenie Sądu trafnie Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, iż w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Przede wszystkim, jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 28 września 2010r. (sygn. akt II GSK 820/09), zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to kwestia prawna, która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego i jej uprzednie rozstrzygnięcie, leżące w kompetencji innego organu, warunkuje (stanowi przesłankę) rozstrzygnięcia głównej sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w głównej sprawie. W niniejszej sprawie nie zachodzi wymagana wspomnianym przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zależność pomiędzy obu sprawami i rozstrzygnięciami. Mianowicie wydanie decyzji w tej sprawie nie jest uwarunkowane (zależy) od wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii ewentualnej niekonstytucyjności spornego przepisu. Wydanie rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie, które skarżąca określa jako rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może mieć jedynie wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie kary pieniężnej (jej wysokość), ewentualnie może spowodować w ogóle umorzenie tego postępowania. Nie zachodzi tu więc konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracji ma obowiązek orzekania w oparciu o kwestionowany przepis dopóty obowiązuje on w systemie prawa. Dopiero jeżeli Trybunał Konstytucyjny stwierdziłby utratę mocy tej normy prawa organ będzie związany tym rozstrzygnięciem i wówczas będzie istniała zależność między sprawą rozpatrywaną przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, a stanowiskiem Trybunału. Poza wszystkim, jak zauważył organ nie toczy się żadne postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, które mogłoby warunkować rozstrzygnięcie w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej za prowadzenie odzysku odpadów z naruszeniem posiadanego zezwolenia, a obowiązujące przepisy nie dają możliwości uruchomienia na tym etapie takiego postępowania. Co prawda stosownie do art. 100 § 1 kpa organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4) kpa, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, jednakże w tym wypadku organy inspekcji ochrony środowiska nie są uprawnione do wystąpienia do sądu szczególnego jakim jest Trybunał Konstytucyjny. Jak prawidłowo wywiedziono w zaskarżonym postanowieniu, stosownie do art. 193 Konstytucji RP jedynie sąd może przedstawić pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją i jedynie w sytuacji, gdy od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (vide wyrok NSA z dnia 17 września 2008r., sygn. akt II OSK 298/08). Nie ma możliwości procesowej, aby organ zwrócił się do sądu administracyjnego, aby ten z kolei skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne, jeżeli przed sądem tym nie toczy się sprawa o zbadanie legalności decyzji wymierzającej karę pieniężną. Dopiero bowiem wówczas sąd administracyjny korzystając z możliwości, jaką przewiduje art. 193 Konstytucji RP będzie uprawniony do przedstawienia Trybunałowi powstałego zagadnienia prawnego. Wydanie decyzji wymierzającej karę pieniężną i zaskarżenie jej do sądu administracyjnego wyczerpie dyspozycję przywołanego art. 193 Konstytucji i pozwoli na ewentualne zwrócenie się przez ten sąd do Trybunału. Natomiast na tym etapie postępowania nie jest to możliwe. Wywody skargi przedstawiające argumenty na poparcie tezy o niekonstytucyjności art. 79b ust. 2 pkt 5) ustawy o odpadach nie miały znaczenia dla rozpatrywania sprawy zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 98 § 1 kpa lub art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Argumentacja ta może mieć natomiast swoją wagę przy wniesieniu skargi na decyzję wymierzającą tę karę. Również ewentualne zmiany legislacyjne spornego przepisu nie mogą skutkować zawieszeniem postępowania administracyjnego. Dopóki bowiem zmiany te nie wejdą w życie nie stanowią one obowiązującej normy prawa, a organy stosownie do art. 6 kpa działają na podstawie przepisów prawa. Poza tym ewentualne wejście w życie tych zmian w zależności od brzmienia przepisów międzyczasowych, mogłoby skutkować nie zawieszeniem postępowania lecz jego umorzeniem. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.