IV SA/Wa 1573/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi B. S. i S. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia (...) lutego 2007 r.; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących B. S. i S. S. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) czerwca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.) i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § l pkt l w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, po rozpatrzeniu wniosku małżonków B. i S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Zastępcy Dyrektora Oddziału w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowej i Autostrad z dnia (...) lutego 2007 r. odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielkoformatowej, wolnostojącej i podświetlonej tablicy reklamowej na terenie działki nr (...) położonej przy drodze krajowej nr (...) w miejscowości S. utrzymał w mocy postanowienie z dnia (...) lutego 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia podano, że Burmistrz Miasta i Gminy B. wnioskiem z dnia 25 stycznia 2007 r. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Lokalizacja tablicy reklamowej, której budowa jest przedmiotem przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na działce (...) zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 w odległości nie naruszającej przepisu art. 43 ustawy o drogach publicznych, jednakże, jako nośnik oświetlony, naruszałaby przepis art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm. ). Poprzez oślepianie kierowców lub poprzez koncentrowanie na sobie ich uwagi przedmiotowa reklama stanowiłaby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruch drogowego. Organ podniósł, iż nie może uzgodnić przedłożonego projektu decyzji z zastrzeżeniem, że nie będzie on oświetlony gdyż zgodnie z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy winno być bezwarunkowe. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. i S. małżonkowie S., zwani dalej skarżącymi, wnosząc o uchylenie postanowienia z dnia (...) lutego 2007 r. i utrzymującego go w mocy postanowienia z dnia (...) czerwca 2007 r. podnieśli zarzut naruszenia Konstytucji RP, prawa o ruchu drogowym oraz umowy o drogach ruchu międzynarodowego. W uzasadnieniu skargi wskazali m.in., iż podstawa prawna rozstrzygnięcia postanowienia z dnia (...) czerwca 2007 r. i uzasadnienie jest inne albowiem w tym postanowieniu jako podstawę odmowy wskazano art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przedmiotowy nośnik znajduje się w odległości dozwolonej przez ustawę Prawo o drogach publicznych a ustawa Prawo o ruchu drogowym, zabraniająca umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło nie precyzuje określenia " w pobliżu ". W tej sytuacji logicznym jest zrozumienie tego określenia zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Projekt reklamy uwzględnia wszelkie normy techniczne zarówno co do miejsca usytuowania, wysokości, stabilności, kąta ustawienia powierzchni do kierunku jazdy pojazdów poruszających się po drodze oraz natężenia oświetlenia. Nośnik jedynie odbija światło o dopuszczalnym natężeniu i nie może nikogo ani oślepiać ani też wprowadzać w błąd. Co więcej, innym osobom przyznaje się prawo do ustawienia reklam o czym świadczą dołączone do skargi zdjęcia. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdził, iż brak jest podstaw do wywodzenia z przepisu art. 43 ustawy o drogach publicznych zasady, że skoro reklamy mogą być usytuowane przy drodze w odległości nie mniejszej niż określone w powołanym przepisie, to przy zachowaniu tej odległości mogą być podświetlone. Twierdzenie, iż projekt reklamy uwzględnia wszelkie normy techniczne jest gołosłowne. Na skarżących spoczywał obowiązek udowodnienia, że zastosowane oświetlenie reklamy rzeczywiście nie będzie oślepiać i wprowadzać w błąd kierowców. Na poparcie tej tezy organ wskazał na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 1996 r. sygn. akt I CKU 45/96 ( OSNC 1997/6-7/76 ). Lokalizacja reklam wskazanych przez skarżących nie była uzgadniana z zarządcą drogi, tym samym chybiony jest zarzut nierównego traktowania stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszoinstancyjnego. Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązują zasady, określone w kodeksie postępowania administracyjnego, które wymagają bezwzględnego przestrzegania przez organy to postępowanie prowadzące. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza-dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z art. 7 wynika, że organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy ( zob. np. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r. I SA 1551/98-LEX nr 48556 ; teza druga wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 4 czerwca 1998 r. I SA/Kr 1052/97-LEX nr 33618; teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 17 maja 1997 r. SA/Lu 1921/93-LEX nr 26517 ). Komentowany przepis nakazuje także załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes strony przy czym interesy te są prawnie równorzędne. Z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy co oznacza konieczność ustosunkowania się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy. Organ administracji, naruszając zasady ogólne musi liczyć się z tym, że w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego jego działania lub zaniechania zostaną uznane za niezgodne z prawem. W myśl art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne orzeczenia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne- wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia , z przytoczeniem przepisów prawa. Tak więc należy stwierdzić, iż uzasadnienie jest integralną częścią rozstrzygnięcia. Funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część a jego zadaniem- przekonanie stron o prawidłowości tegoż rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania ( art. 11 kpa ). Równocześnie powinno umożliwiać organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu, strony bowiem mają oprawo znać argumenty i przesłanki podejmowanej decyzji by miały możliwość obrony swoich interesów i polemiki z organem- tak w odwołaniu jak i w skardze do Sądu. Co więcej, prawidłowe uzasadnienie orzeczenia ma również znaczenie wychowawcze- pogłębia bowiem zaufanie uczestników postępowania do organów administracji ( wyrok NSA OZ w Lublinie z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94 LEX nr 27106 ). Motywy orzeczenia powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć przesłanki faktyczne i prawne , którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy a nieuzasadnieni postanowienia w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji ( wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II SA 96/98-LEX nr 41681 ). Postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ma cechy rozstrzygnięcia mieszczącego się w zakresie uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć, jak już wskazano wyżej, interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Przy orzekaniu na zasadzie uznania wrasta znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uznanie nie upoważnia bowiem do działania dowolnego- organ ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Obowiązki organu w tym zakresie są większe niż przy wydawaniu decyzji związanych ( zob. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III S.A. 7900/98-LEX nr 47243 ). Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż z akt administracyjnych nie wynika w żaden sposób, by organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie. Uzasadniając odmowę uzgodnienia planowanej inwestycji organ I instancji ograniczył się jedynie do wskazania, iż według generalnego pomiaru ruchu z 2005 r., a więc dwa lata przed wydaniem postanowienia, na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr (...) poruszało się 20420 pojazdów na dobę i umieszczenie nośnika doprowadzi do znacznego zmniejszenia bezpieczeństwa ruchu. Rozpoznając, w wyniku odwołania skarżących, sprawę ponownie, organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości przewidzianych w dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 czy też 138 § 2 kpa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska organu, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż ciężar dowodu spoczywa na stronie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż ciężar dowodu spoczywa na organie administracji ( zob. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 15 września 1992 r., SA/Lu 601/92 niepubl.; wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 16 października 1998 r. I SA/Gd 92/98-LEX nr 34945 ) przy czym organy administracji mają obowiązek poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę ( wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r. V SA 44/01-LEX nr 50158 ). W świetle powyższych wywodów należy uznać, iż organy administracji nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 i art. 107 §3 kpa. Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów procesowych mającym wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie Sąd, uznając za przedwczesne, nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd postanowił stosownie do art. 200 p.p.s.a.