IV SA/Wa 1579/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2016 r., nr [...] o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł (słownie: pięćdziesiąty tysięcy złotych) M. S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: ,,[...]’’, będącemu odbiorcą odpadów o kodzie 16 01 04* w postaci 5 szt. uszkodzonych pojazdów o łącznej masie ok 6 Mg, tj.: 1) [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...]; 2) [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...]; 3) [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...]; 4) [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...]; 5) [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...] - wwiezionych do kraju nielegalnie, bez dokonania zgłoszenia, wymaganego przepisami art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w dniach od 6 maja 2015 r. do 3 czerwca 2015 r., przeprowadzili u M. S.– prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" M. S. kontrolę interwencyjną. Z protokołu z ww. kontroli nr [...] wynikło, że M. S. prowadzi stację demontażu pojazdów. Na kontrolowanym terenie stwierdzono 12 szt. pojazdów, które wcześniej nie były rejestrowane na terytorium RP. M. S. złożył w toku kontroli 18 maja 2015 r., oświadczenie z którego wynikało, że pojazdy znajdujące się na placu zostały mu dostarczone przez nieznane dla niego osoby i bez wymaganych dokumentów, celem przeprowadzenia demontażu. M. S. 27 maja 2015 r. przekazał pisemne oświadczanie, z którego wynika, że pojazdy znajdujące się na placu stacji demontażu w Przybychowie zostały pozostawione przez właścicieli w oczekiwaniu na komplet dokumentów. Wskazał właścicieli 2 z ww. pojazdów, gdzie dane osobowe ww. osób nie pokrywały się z danymi z dowodów rejestracyjnych, które okazał kontrolowany. Na podstawie informacji przedłożonej do protokołu kontroli, wszystkie pojazdy przyjęte do stacji demontażu pojazdów były kompletne, z przeznaczeniem do demontażu. Dla 3 szt. z ww. 12 szt. pojazdów okazano dowody rejestracyjne, z których wynika, że pojazdy te zostały wcześniej wyrejestrowane, a dla pozostałych pojazdów nie przedłożono żadnych dokumentów. Większość z ww. pojazdów została poddana przez kontrolowany podmiot procesowi częściowego demontażu, polegającego na wymontowaniu silników, skrzyni biegów oraz układów zawieszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska mając na uwadze brak dokumentów umożliwiających ponowną rejestrację ww. pojazdów (dowody rejestracyjne i dokumenty własności), daleko posunięty demontaż znacznej części pojazdów, z góry założony cel, w jakim przyjęto ww. pojazdy (całkowity demontaż), jak i potwierdzony w toku kontroli fakt przyjęcia ww. pojazdów bez jednoczesnego wydania zaświadczeń o ich demontażu, ustalił, że pojazdy znajdujące się na terenie ,,[...]’’ stanowiły odpady przemieszczone nielegalnie, a kontrolowany podmiot stał się ich odbiorcą. Skarżący M. S. 3 czerwca 2015 r., podpisał ww. protokół z kontroli nr [...], nie wnosząc żadnych zastrzeżeń ani uwag co do jego treści. Pismem z 26 czerwca 2015 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zawiadomił Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz przekazał całą dokumentację zebraną w sprawie. Główny Inspektor Ochrony Środowiska 7 lipca 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadami o kodzie 16 01 04* w postaci ww. 5 szt. niekompletnych pojazdów oraz o kodzie 16 01 06 w postaci ww. 7 szt. niekompletnych pojazdów, z udziałem M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: ,,[...]’’ M. S. w związku z nielegalnym, międzynarodowym przemieszczeniem ww. odpadów z zagranicy (w tym z [...] oraz [...]) na terytorium Polski. Skarżący w toku postępowania nie nadesłał żadnych wyjaśnień. Postanowieniem z [...] września 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska wezwał M. S. w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty otrzymania postanowienia do zagospodarowania ww. odpadów o kodzie 16 01 04* w postaci ww. 5 szt. niekompletnych pojazdów oraz o kodzie 16 01 06 w postaci ww. 7 szt. niekompletnych pojazdów, przez przedsiębiorcę prowadzącego stację demontażu pojazdów bądź przedsiębiorcę prowadzącego punkt zbierania pojazdów. Skarżący 12 października 2015 r. złożył do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska 12 kopii zaświadczeń o przyjęciu do demontażu niekompletnego pojazdu, wystawionych przez stację demontażu pojazdów ,,[...]’’ M. S.. Z nadesłanych dokumentów wynikło, że pojazdy objęte postępowaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zostały w sposób odpowiedni zagospodarowane. Stwierdzono zatem, że obowiązek nałożony na skarżącego - M. S., prowadzącego ww. działalność gospodarczą, został wykonany, zaś postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie zagospodarowania odpadów w postaci ww. pojazdów zostało zakończone. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego wwozu do Polski odpadów w postaci 5 sztuk uszkodzonych pojazdów, tj. odpadów o kodzie 16 01 04* (zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy) o łącznej masie ok 6 Mg. W toku rozprawy przeprowadzonej 26 września 2016 r., w siedzibie [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatura w [...], stwierdzono na podstawie zaświadczeń o przyjęciu niekompletnych pojazdów, że jedynie pojazd [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...] posiadał na wyposażeniu dowód rejestracyjny i kartę pojazdu, zaś dla pozostałych 4 szt., pojazdów stwierdzono brak takich dokumentów. W protokole rozprawy skarżący oświadczył, iż w chwili wwozu do kraju pojazd marki [...] wyposażony był w silnik i układ przenoszenia napędu, które zostały następnie wymontowane w celu odsprzedaży innemu użytkownikowi. Skarżący, pomimo prawidłowego poinformowania przez ww. organ o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zgromadzonym w sprawie, jaki i o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji – nie skorzystał z ww. uprawnienia. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] wymierzył M. S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" M. S., będącemu odbiorcą odpadów o kodzie 16 01 04* w postaci 5 szt. uszkodzonych pojazdów, wwiezionych do kraju nielegalnie, bez dokonania zgłoszenia o łącznej masie ok 6 Mg. - karę pieniężną w wysokości 50.000 zł. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postanowieniu z [...] września 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska ostatecznie rozstrzygnął, że sporne 5 szt. pojazdów wypełniało definicję odpadów, których przemieszczenie wymagało zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych organów. Ww. wymagania nie zostały spełnione, w związku z tym przywóz (przemieszczenie) przedmiotowych odpadów do Polski nosi znamiona przywozu nielegalnego, dokonanego bez wymaganego zgłoszenia. Jak wynika z akt sprawy ww. postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2015r., jest ostateczne. Wobec powyższego, ustalenia zawarte w postanowieniu wiązały organy orzekające w niniejszej sprawie i nie były one uprawnione na nowo oceniać, czy 5 szt. spornych pojazdów wypełniało definicję odpadu. To zaś zagadnienie zostało już bowiem rozstrzygnięte w postanowieniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2015 r. nr [...]. Organ wyjaśnił, że ww. postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska rozstrzygnęło sprawę co do istoty i zakończyło postępowanie w sprawie zagospodarowania odpadów przemieszczonych nielegalnie, których odbiorcą był skarżący. Zdaniem organu odwoławczego, kwestia dotycząca uznania spornych pojazdów za odpady została rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją. Rola organów orzekających w niniejszym postępowaniu sprowadzała się de facto do nałożenia kary pieniężnej na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia. Art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie jest przepisem uznaniowym, wobec tego w przypadku wypełnienia dyspozycji tego przepisu organ jest obowiązany nałożyć karę. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, dla uznania danego podmiotu za odpad decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny, istniejący w chwili wprowadzenia produktu na terytorium Polski. Nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest od tego, czy w momencie przekroczenia granicy może on być wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem, czy może on poruszać się po drogach. W postępowaniu w sprawie dotyczącej międzynarodowego przemieszczania odpadów, nie bada się możliwości przywrócenia pojazdowi stanu technicznego umożliwiającego dopuszczenie do ruchu drogowego. To co stanie się w przyszłości z pojazdem, nie ma wpływu na uzyskany przez niego status odpadu. Organ odwoławczy uznał, iż brak dowodów rejestracyjnych dla 4 spośród 5 szt. spornych pojazdów oraz brak dowodów własności dla wszystkich ww. pojazdów - był równoznaczny z brakiem możliwości użytkowania tych pojazdów zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem. W ocenie organu, kara pieniężna w wysokości 50.000 zł., została nałożona na skarżącego w najmniejszej możliwej ustawowo wysokości i nie jest dla skarżącego krzywdząca. Za nielegalne przemieszczenie (bez dokonania zgłoszenia) już 1 szt. odpadu, nakładana jest obligatoryjnie kara pieniężna. Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, organ I instancji prawidłowo wyjaśnił stan faktyczny w sprawie, dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wyczerpująco wyjaśnił, z jakich przyczyn sporne pojazdy stanowiły nielegalnie przemieszczone odpady niebezpieczne, których skarżący był odbiorcą. Tym samym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia, co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umorzenia postępowania I instancji w całości lub w części. Pismem z 17 maja 2017 r. M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że nakładając karę pieniężną Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jest związany decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wydaną w trybie art. 25 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w zakresie zaistnienia przesłanek nielegalnego przemieszczenia odpadów oraz tożsamości odbiorcy odpadów; b) art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie jest uprawniony do samodzielnej oceny zaktualizowania się przesłanek nałożenia kary pieniężnej wymienionej w ww. przepisie; c) art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez jego niewłaściwą wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że znajdujące się u skarżącego pojazdy stanowią odpady w rozumieniu w/w przepisu oraz że w chwili ich wprowadzenia na terytorium RP ich posiadacze zamierzali ich się pozbyć, pomimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powyższych ustaleń nie potwierdza; 2) naruszenie przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo niepodjęcia przez organ I instancji próby ustalenia tożsamości poprzednich posiadaczy pojazdów, ich zamiaru co do przeznaczenia pojazdów, okoliczności wwiezienia pojazdów na terytorium RP, a nadto nieustalenia, czy skarżący był odbiorcą odpadów; b) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wskazanie dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również brak odniesienia się do zarzutów odwołania. Na podstawie wyżej odpisanych zarzutów, skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji; 2) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Rację ma Generalny Inspektor Ochrony Środowiska, że w niniejszej sprawie postanowienie wydane w trybie art. 25 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. 2015 r. poz. 1048 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", dobrowolnie wykonane przez skarżącego M. S., miało znaczenie prejudycjalne dla niniejszej sprawy o nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w trybie art. 32 ust. 1 ustawy. Postanowienie wydawane w trybie art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy jest indywidualnym aktem administracyjnym, kończącym sprawę, co do istoty (por. postanowienie NSA z 15 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1559/09). Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 29 ustawy), a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa". Jeżeli takie postanowienie wejdzie do obrotu prawnego wiąże organ, który je wydał od chwili doręczenia tego postanowienia (art. 110 w zw. z art. 126 Kpa). Dalej należy wskazać, że w sytuacji, gdy postanowienie z art. 25 ustawy nie zostanie zaskarżone zażaleniem staje się ostateczne i wykonalne (art. 16 § 1 Kpa). Wobec tego, że postanowienie wydane na podstawie art. 25 ustawy nie jest aktem o charakterze wpadkowym (art. 123 § 2 Kpa) i jest zaskarżalne zażaleniem, postanowienia tego nie można zaskarżyć w odwołaniu od decyzji (art. 142 Kpa). W niniejszej sprawie ma to znaczenie o tyle, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydający postanowienie w trybie art. 25, jest związany tymże postanowieniem, ponieważ jest także organem wyższego stopnia (odwoławczym) w sprawie prowadzonej w trybie art. 32 ust. 1 ustawy (art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska). Gdyby przyjąć tok rozumowania skarżącego doszłoby do sytuacji sprzecznej z art. 110 w zw. z art. 126 Kpa oraz naruszenia zasady ekonomiki postępowania (art. 12 Kpa) i zasady trwałości aktów administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa). GIOŚ wydający jako organ odwoławczy decyzję w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, pomijałby wydane przez siebie, będące w obrocie prawnym, wcześniejsze ostateczne postanowienie wydane w trybie art. 25 Kpa i po raz drugi ustalał okoliczności, które już raz były podstawą procedowania i orzekania. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowym panuje pogląd, że postanowienie wydane w trybie art. 25 rozstrzyga merytorycznie o takich kwestiach jak: 1) kwalifikacja danego podmiotu jako odbiorcy odpadów (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy), 2) odpowiedzialność tegoż odbiorcy za nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadów, 3) kwalifikacja danego przedmiotu jako odpad (art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.), 4) kwalifikacja danego przemieszczenia jako międzynarodowego i nielegalnego, dokonanego bez zgłoszenia właściwym organom (art. 2 pkt 34 i 35 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 PE i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów – Dz. U. UE.L.2006.190.1 ze zm.). Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach o sygn. akt: II OSK 883/11, II OSK 1677/12, II OSK 2619/13, II OSK 2919/14, II OSK 2466/16. Wobec tego przy wydaniu decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska, orzekając co do obowiązku nałożenia kary pieniężnej, uwzględnia okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006, tj. osobę odbiorcy odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia (ustalone w ostatecznym postanowieniu GIOŚ wydanym w trybie art. 25 ustawy). Orzekając zaś o wymiarze tej kary organ uwzględnia takie okoliczności jak: np. ilość rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez odpady (art. 34 ustawy). W tego typu sprawie organ nie ustala, czy zachowanie odbiorcy odpadów było zawinione, a jeżeli tak, to jaki jest stopień tej winy. Zdaniem Sądu, realia niniejszej sprawy dowodzą tego, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wymienionym wyżej obowiązkom sprostał, co słusznie zaakceptował Generalny Inspektor Ochrony Środowiska. Jak wynika z akt sprawy, Generalny Inspektor Ochrony Środowiska ostatecznym postanowieniem z [...] września 2015 r. nr [...], na skutek uprzedniej kontroli, ustalił: 1) odbiorcę odpadów – M. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" M. S. w [...] (stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji), a więc osobę fizyczną (posiadacza odpadów), ponoszącą odpowiedzialność za nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadów z zagranicy, w tym z [...] i [...] do Rzeczypospolitej Polskiej, bez stosownego zezwolenia GIOŚ, 2) nielegalnie sprowadzone odpady – pojazdy przeznaczone do demontażu o kodzie 16 01 04*, marki: [...], [...] – 2 szt., [...], [...]. Trafnie zatem [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w trybie art. 32 ust. 1 ustawy, skoro wskazane wyżej pojazdy zostały, jako odpady, nielegalnie przywiezione do Polski bez stosownego zgłoszenia GIOŚ. Przy wymiarze wysokości kary organ I instancji i organ odwoławczy wskazali przesłanki, którymi się kierowali. Organy podały, że miały na uwadze stopnień szkodliwości dokonanego czynu, tj. wwiezienie 5 sztuk pojazdów wycofanych z eksploatacji do kraju o masie ok. 6 Mg, będących odpadami niebezpiecznymi, czy też powodującymi potencjalne zagrożenie dla ludzi i środowiska, z uwagi na ich nielegalne przemieszczenie, późniejszy demontaż tych pojazdów, emitujący zanieczyszczenia do środowiska (pojazdy te były składowane na nieutwardzonym gruncie). WWIOŚ, wskazał, że przy wymiarze kary uwzględnił także okoliczności świadczące na korzyść ukaranego, tj. demontaż pojazdów na terenie swojej posesji i legalnie działającej stacji demontażu, przy odpowiednich zabezpieczeniach środowiska przed ujemnym wpływem tych działań, fakt popełnienia przez skarżącego czynu po raz pierwszy. Wobec tego nie budzi zastrzeżeń Sądu nałożenie na M. S. kary pieniężnej w wysokości minimalnej - 50.000 zł, zwłaszcza, że skarżący nie wnosił zastrzeżeń do protokołu kontroli nr [...] i do protokołu rozprawy z 26 września 2016 r. oraz dobrowolnie wykonał obowiązek nałożony postanowieniem z [...] września 2015 r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe, uznając za nieuzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego sformułowane w pkt 1-5 skargi, Sąd na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.