IV SA/Wa 158/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego G. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. IV SA/Wa 158/13 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] (dalej "decyzją odwoławczą") [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej "Inspektor"), po rozpatrzeniu odwołania R. M. (dalej "skarżącego") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydanej w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów skarżącego do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo – kartograficznym, sporządzonym w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla Miasta K. , utrzymał decyzję Starosty w mocy. II. Zaskarżona decyzja Inspektora zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. W ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta K. (dalej "modernizacji") opracowano operat opisowo – kartograficzny, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2011 r. pod nr [...] (dalej "operat modernizacji" albo "operat"). W odniesieniu do obrębu [...] miasta K. modernizacja dotyczyła wyłącznie założenia ewidencji budynków i lokali, w ramach której dokonano aktualizacji i weryfikacji zabudowy oraz aktualizacji i weryfikacji użytków gruntowych. 2. W związku z wyłożeniem projektu operatu modernizacyjnego do publicznego wglądu skarżący złożył do ujawnionych w nim danych szereg uwag odnośnie: (-) wadliwego oznaczenia użytków na działce nr [...] (zamiast wykazanego użytku LZ-RVI winny być użytki R i S), (-) zaniżonej powierzchni działki nr [...], (-) konieczności ustalenia z urzędu linii brzegowej rzeki J. , (-) braku wskazania użytku gruntowego B w wypisie z rejestru gruntów, (-) braku numeru księgi wieczystej w wypisie z rejestru gruntów, (-) nienaniesienia "kibelka" na mapie ewidencyjnej, (-) nienaniesienia altanki na mapie ewidencyjnej, (-) niejednorodności stanu prawnego działki nr [...], (-) konieczności wyodrębnienia w ewidencji cieplarni oraz składzika. 3. W dniu [...] sierpnia 2011 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...](Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz.[...]) ogłoszono informację Starosty z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie projektu opisowo – kartograficznego dla obrębów miasta K. . 4. Pismem z dnia 22 września 2011 r. skarżący przedłożył kopię wniosku o wyznaczenie linii brzegowej rzeki J. . 5. W protokole sporządzonym w dniu 22 grudnia 2011 r. na okoliczność zapoznania się skarżącego z aktami sprawy skarżący podtrzymał dotąd formułowane wnioski. Dodatkowo skarżący wskazał na brak uzasadnienia dla zmiany klasyfikacji użytku gruntowego Wp - woda płynąca na N – nieużytek dla działki nr [...] z obrębu [...]. 6. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], wydaną w następstwie rozpatrzenia zarzutów skarżącego, Starosta umorzył postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Inspektor uchylił decyzję Starosty i przekazał Staroście sprawę do ponownego rozpoznania. 7. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta uwzględnił zarzut skarżącego, dotyczący oznaczenia w operacie użytków gruntowych na działce nr [...], orzekając o wpisaniu w miejsce dotychczasowego użytku "Lz-RVI" o powierzchni 0.9503 ha użytków: "Lz-RVI" o powierzchni 0,5051 ha i "RVI" o powierzchni 0.4452 ha na podstawie opracowania geodezyjnego, zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych, dotyczących działki, przyjętego w dniu [...] lipca 2012 r. pod nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz o odrzuceniu pozostałych zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących przedmiotowej działki. 8. Skarżący wniósł do Inspektora odwołanie od decyzji Starosty, podtrzymując swoje stanowisko w kwestiach, których dotyczyły zarzuty nie uwzględnione przez Starostę, a ponadto podnosząc, że zakres zmiany oznaczenia użytków z leśnych na rolne jest za mały. III. Rozpatrzywszy odwołanie od decyzji Starosty zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Inspektor utrzymał decyzję Starosty w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Inspektor wskazał w szczególności, co następuje: 1. Trafnie uznał Starosta, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uwzględnienia wyłącznie jednego z zarzutów skarżącego do danych ujawnionych w operacie, tj. zarzutu wadliwego oznaczenia gruntów rolnych, jako gruntów leśnych i zadrzewionych. Korekta w tym zakresie została zatem dokonana na podstawie opracowania przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonego przez wykonawcę prac modernizacyjnych. Zarzut odwołania, że powierzchnia użytków rolnych jest w rzeczywistości większa, aniżeli przyjęta przez Starostę, jest niesprecyzowany, w tym w szczególności skarżący nie określił, w której części działki dokonano wadliwego ustalenia użytków gruntowych. 2. Zasadnie uznał Starosta, że pozostałe zarzuty do operatu modernizacyjnego są nieuzasadnione. 3. W toku postępowania modernizacyjnego nie można było dokonywać weryfikacji prawidłowości powierzchni działki skarżącego (działki nr [...]), ujawnionej w ewidencji, podobnie jak i nie można było ustalać linii brzegowej rzeki J., albowiem kwestie te wykraczają poza zakres postępowania modernizacyjnego i winny być przedmiotem innych, właściwych postępowań prawnych. 4. Kwestie ujawnienia na mapie ewidencyjnej altanki oraz składziku były wnikliwie oceniane przez wykonawcę prac modernizacyjnych i wyjaśnione w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. Jeżeli strona podtrzymuje swoje żądania w tym zakresie, winna przedłożyć stosowną dokumentację budowlaną, która będzie stanowiła podstawę do wprowadzenia zmiany. 5. Z uwagi na fakt, że skarżącemu nie przysługuje tytuł prawny do działek nr [...] i [...], nie był on uprawniony do zgłaszania jakichkolwiek zarzutów, dotyczących tych działek. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Inspektora, kwestionując prawidłowość rozstrzygnięć organów obu instancji odnośnie następujących kwestii, będących przedmiotem zarzutów skarżącego do operatu: 1. Organy nie ustaliły prawidłowej powierzchni działki skarżącego (działki nr [...]), co w efekcie spowodowało nieprawidłowe ustalenie powierzchni użytków gruntowych, znajdujących się na tej działce. Według stanu ewidencyjnego powierzchnia działki skarżącego jest jego zdaniem wadliwie pomniejszona o 200 metrów kwadratowych w stosunku do powierzchni określonej w Akcie Własności Ziemi z dnia [...] września 1974 r. Grunt składający się na wspomniane 200 metrów kwadratowych, został nieprawidłowo włączony do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], stanowiących obecnie własność innego podmiotu. Sporny pas gruntu znajdował się pomiędzy linią brzegową wody płynącej, tj. rzeki J. (granica nieruchomości skarżącego pokrywała się z tą linią) a linią ogrodzenia, odsuniętego przez skarżącego do linii brzegowej zgodnie z wymogami Prawa wodnego. Skarżący domaga się wobec powyższego, aby w ramach modernizacji ewidencji gruntów, w ewidencji tej uwzględniono powierzchnię działki nr [...] według stanu wynikającego z Aktu Własności Ziemi z 1974 r., ewentualnie aby skarżący został "ponownie dopisany do części działek ewid. nr nr [...] i [...]. 2. Decyzją Burmistrza K. z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] wadliwie przekwalifikowano - w obrębie działki nr [...] (nie stanowiącej własności skarżącego) - użytek gruntowy Wp "Woda płynąca" na N "Nieużytek". Powyższego przekwalifikowania dokonano bez ustalenia linii brzegowej cieku naturalnego, co jest niezgodne przepisami Prawa wodnego. 3. Z naruszeniem przepisów prawa, wyłączających z obrotu cywilnoprawnego grunty pod wodami płynącymi, stanowiące z mocy prawa własność Skarbu Państwa, zbyto na rzecz podmiotu będącego właścicielem działki nr [...], również działki nr [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...]. Skarżący żąda wobec powyższego, aby na całej swojej długości (bez wyłączania fragmentów jako nieużytków) rzeka J. stanowiła własność Skarbu Państwa. 4. W operacie modernizacyjnym dokonano wadliwego przeklasyfikowania gruntów rolnych na grunty leśne. Powyższe jest niezgodnie nie tylko ze stanem faktycznym, ale również z ustaleniami poczynionymi podczas wizji lokalnej z udziałem przedstawicieli Starosty. Zgodność stanu ewidencyjnego ze stanem rzeczywistym osiągnięta zostanie wtedy, gdy jako grunty rolne zostaną w ewidencji wykazane grunty, znajdujące się w północnej części działki, oznaczone obecnie jako grunty leśne. 5. W sposób nieuzasadniony uzależniono uwzględnienie w ewidencji altanki, posadowionej na działce skarżącego i trwale związanej z gruntem (na fundamencie) od dostarczenia przez skarżącego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Bezzasadność takiego żądania wynika z faktu, że obiekt ten powstał przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane. 6. Wadliwie nie wprowadzono do ewidencji jako dwóch odrębnych obiektów budowlanych: budynku szklarni oraz budynku składzika. Są to wyodrębnione od siebie obiekty wykonane z różnych materiałów, posiadające różne funkcje, pomiędzy którymi posadowiona jest ściana przeciwpożarowa. V. W odpowiedzi na skargę Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymujaćź stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Inspektora jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Inspektora prowadzi do następujących wniosków: 1. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie uregulowanym w art.24a ust.9 i 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), tj. w przedmiocie rozpatrzenia przez organ właściwy w sprawach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków (starostę) zarzutów zgłoszonych do operatu ewidencji gruntów i budynków. 2. Z przepisów art.24a ust.8 – 10 Prawa geodezyjnego wynika, że: (-) Po upływie piętnastodniowego terminu do wyłożenia projektu operatu ewidencyjno – kartograficznego do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych, nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego projekt ten staje się operatem ewidencji gruntów i budynków (usy.8). (-) Informację o tym fakcie starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (ust.8). (-) Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust.9). (-) O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust.10). (-) Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust.11). 3. Skarżący w terminie, o którym mowa w art.24a ust.9 ustawy, wniósł szereg zarzutów do operatu. Zarzuty te zostały w prawidłowy sposób rozpatrzone przez organy obu instancji. Przy orzekaniu w sprawie organy dochowały obowiązków wynikających z art.7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., tj. w wyczerpujący sposób wyjaśniły stan faktyczny sprawy, zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a także uzasadniły faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięcia. 4. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że czynności z zakresu ewidencjonowania gruntów i budynków nie mogą prowadzić do rozstrzygania sporów o prawa rzeczowe, tj. wkraczania przez organy ewidencyjne w kompetencje zastrzeżone na rzecz sądów powszechnych, czy też innych organów administracji. Prowadzenie ewidencji polega zatem wyłącznie na rejestrowaniu bezspornych, udokumentowanych zdarzeń prawnych, stwierdzonych w stosownych procedurach prawnych. Stosownie do powyższego: Ewidencja gruntów, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1596/10, publ. LEX nr 1068442). Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 389/10, publ. LEX nr 745227). 5. Trafnie uznały organy, że uzasadnionym było uwzględnienie wyłącznie jednego z zarzutów skarżącego do danych ujawnionych w operacie, tj. zarzutu wadliwego oznaczenia gruntów rolnych, jako gruntów leśnych i zadrzewionych. Zmiana powyższa została dokonana w oparciu opracowanie geodezyjne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2012 r., zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych, dotyczących działki nr [...]. Wykaz zmian ewidencyjnych zawierał dane: w rubryce "stan dotychczasowy" działka nr [...] o powierzchni 1.3317 ha (użytki: "B-RVI" o powierzchni 0.1445 ha, "LsV" o powierzchni 0.1661 ha, "Lz" o powierzchni 0.0443 ha, "Lz-RVI" o powierzchni 0.9503 ha i "N" o powierzchni 0.0265 ha) oraz w rubryce "stan nowy" działka nr [...] o powierzchni 1.3317 ha (użytki: "B-RVI" o powierzchni 0.1445 ha, "LsV" o powierzchni 0.1661 ha, "Lz" o powierzchni 0.0443 ha, "Lz-RVI" o powierzchni 0.5051 ha, "RVI" o powierzchni 0.4452 ha i "N" o powierzchni 0.0265 ha). W wyniku dokonanej zmiany, zgodnej z generalną intencją skarżącego, doszło zatem do oznaczenia części użytków gruntowych, oznaczonych dotąd jako "Lz-RVI", jako użytki rolne "RVI". Uznać należy, że nie ma przekonujących podstaw do uznania, że zmiana, o której mowa powyżej, dokonana na podstawie stosownej dokumentacji geodezyjnej, winna była mieć większy zakres powierzchniowy, czego domaga się skarżący. 6. W toku postępowania modernizacyjnego nie można było dokonywać weryfikacji prawidłowości powierzchni działki skarżącego (działki nr [...]), ujawnionej w ewidencji, podobnie jak i nie można było ustalać linii brzegowej rzeki J., albowiem kwestie te wykraczają poza zakres postępowania modernizacyjnego i winny być przedmiotem innych, właściwych postępowań prawnych. 7. Trafnie oceniły organy kwestię przesłanek koniecznych do ujawnienia na mapie ewidencyjnej altanki oraz składziku. Jeżeli strona podtrzymuje swoje żądania w tym zakresie, winna przedłożyć stosowną dokumentację budowlaną, która będzie stanowiła podstawę do wprowadzenia zmiany. 8. Brak tytułu prawnego skarżącego do działek nr [...] i [...] jest równoznaczny z brakiem po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. do zgłaszania jakichkolwiek zarzutów, dotyczących tych działek. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawi art.151 p.p.s.a.