IV SA/Wa 1580/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na pismo Starosty N. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odtworzenia akt sprawy administracyjnej postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 15 kwietnia 2014 r. P. S.A. z siedzibą w P., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Starosty N. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] informujące o niemożności odtworzenia akt sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Starosta N. wyjaśnił, że w piśmie z dnia 6 grudnia 2013 r. wymienione Przedsiębiorstwo wystąpiło z wnioskiem o przesłanie na adres wnioskodawcy urzędowo poświadczonych odpisów decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z budową [...], na nieruchomościach położonych w miejscowości S., jednocześnie wnosząc – w przypadku nieodnalezienia decyzji – o odtworzenie akt sprawy administracyjnej, której stroną był [...] i która zakończyła się wydaniem decyzji w trybie wymienionych przepisów. Pismem z dnia 23 grudnia 2013 r. organ poinformował wnioskodawcę, że zasoby Starostwa nie zawierają wnioskowanych dokumentów i tym samym nie jest możliwe ich przesłanie. Jednocześnie skarżący został poinformowany, że w sprawie odtworzenia akt sprawy prowadzone są czynności zmierzające do ustalenia, czy odtworzenie akt jest możliwe. Następnie pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. skarżący został poinformowany o braku podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt sprawy zgodnie z wnioskiem. Organ wyjaśnił również, że procedura odtworzenia akt administracyjnych nie została objęta regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego, który jest podstawowym aktem prawnym normującym postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach. Nie oznacza to jednak braku możliwości odtworzenia akt administracyjnych, czy odtworzenia decyzji przez organ. W ocenie organu odtworzenie akt byłoby możliwe na zasadach ogólnych, gdyby było konieczne dla rozstrzygnięcia toczącego się postępowania administracyjnego zmierzającego do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zaginione akta były zaś aktami postępowania, w toku którego żądana decyzja zapadła. Natomiast w przypadku wniosku o odtworzenie akt – przy braku jakiegokolwiek toczącego się postępowania administracyjnego dotyczącego akt, o których odtworzenie zwrócił się wnioskodawca – organ administracyjny, działający na podstawie i w granicach prawa, nie dysponuje żadną normą kompetencyjną upoważniającą go do władczego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega jurysdykcji sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotowa skarga dotyczy w istocie pisma organu z dnia [...] marca 2014 r. informującego skarżącego o niemożności odtworzenia akt sprawy administracyjnej, zatem nie dotyczy ona rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej, które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a więc skarga nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy i wyjaśnień Starosty nie wynika, aby przed Starostą toczyło się jakiekolwiek merytoryczne postępowanie administracyjne, które mogłoby zaowocować wydaniem któregokolwiek z aktów wskazanych w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Żądanie skarżącego wysunięte wobec Starosty, aby organ odtworzył wskazane przez stronę decyzje wydane w postępowaniu, które toczyło się w latach 50-60.tych ubiegłego stulecia, nie zainicjowało postępowania mogącego zakończyć się wydaniem jakiegokolwiek aktu określonego w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Ponadto wyjaśnić należy, że czynności, których na żądanie skarżącego w niniejszej sprawie nie dokonuje Starosta pozostają poza kontrolą sądu administracyjnego. W szczególności organ ten nie załatwia na obecnym etapie postępowania żadnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie toczy się żadne postępowanie administracyjne zmierzające do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Wskazać bowiem należy, że działanie organu zmierzające do odtworzenia żądanych przez skarżącego decyzji nie jest postępowaniem administracyjnym zmierzającym do załatwienia sprawy administracyjnej. Twierdzenie to wynika z faktu, że organ prowadzący postępowanie administracyjne musi mieć ku temu podstawę znajdującą się w prawie materialnym, a wówczas postępowanie takowe kończy się decyzją administracyjną (art. 104 kpa) lub postanowieniem (art. 123 kpa). W niniejszej sprawie skarżący błędnie uznał pismo organu z dnia [...] marca 2014 r. za rozstrzygnięcie we wnioskowanej sprawie, a istotą żądania skarżącego jest to, aby organ odtworzył i dostarczył mu żądane przez niego decyzje. Trudno więc powiedzieć, w jakiej formie miałoby się zakończyć "postępowanie" w tym przedmiocie. Nadto, skoro Starosta nie prowadzi postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 kpa, to nie można określić podstawy prawnej, na podstawie której, Starosta miałby dokonać czynności żądanych przez stronę. Z tych właśnie względów Starosta w omawianej sprawie nie mógłby wydać żadnego z aktów określonych w art. 3 § 2 powołanej ustawy. W tym miejscu przywołać jeszcze warto tezę sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2013 r., II OSK 999/12 (dostępnym na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził brak podstaw prawnych, aby odtworzyć w postępowaniu administracyjnym akt własności ziemi. W szczególności taką podstawą nie są stosowane w drodze analogii przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujące postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (por. także prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 17/14, dostępne na wskazanej wyżej stronie). Mimo, że w niniejszej sprawie skarżący nie dąży do odtworzenia aktu nadania, ale innych dokumentów, teza Naczelnego Sądu Administracyjnego ma również zastosowanie, albowiem lektura Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że brak w tej ustawie przepisów regulujących odtworzenie akt czy poszczególnych dokumentów. Zdaniem sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, brak woli ustawodawcy w uregulowaniu tej kwestii nie pozwala na formułowanie idących w tym kierunku twierdzeń, bowiem byłoby to stosowaniem wykładni prawa contra legem (art. 1 tej ustawy). W konsekwencji skoro zaskarżone pismo z dnia [...] marca 2014 r. błędnie uznane przez skarżącego za "rozstrzygnięcie", które w rzeczywistości nim nie jest i nie stanowi żadnego z aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, to skarga jako niepodlegająca jurysdykcji sądowoadministracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.