IV SA/Wa 1580/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2019r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w O. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Środowiska z [...] marca 2018r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w O. z siedzibą w G. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. znak: [...] Minister Środowiska (dalej: Minister) na podstawie art. 28 w zw. z art. 127 § 3 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.) – dalej: K.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniosku Koła łowieckiego [...] w [...] z dnia 26 lipca 2017r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2017r., znak: [...] na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2017 r. poz. 1295 z późn. zm.) – dalej "prawo łowieckie" wyłączającą obwód nr [...], w województwie [...], z wydzierżawienia i bezterminowo przekazującą w zarząd Zarządowi Głównemu Polskiego Związku Łowieckiego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 3 kwietnia 2017r. Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego, dalej: "ZG PZŁ" w trybie art. 28 prawa łowieckiego zwrócił się do Ministra z wnioskiem o wyłączenie z wydzierżawienia i bezterminowe przekazanie w zarząd obwodu łowieckiego nr [...] w województwie [...], w powiecie [...] - Nadleśnictwo [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2017r. Minister wyłączył z wydzierżawienia i z dniem 1 sierpnia 2017r. bezterminowo przekazał w zarząd ZG PZŁ obwód łowiecki nr [...] położony w województwie [...] z przeznaczeniem na ośrodek hodowli zwierzyny, realizujący cele wyszczególnione w art. 28 ust. 2 prawa łowieckiego. Pismem z dnia 26 lipca 2017r. Koło łowieckie [...] w [...] – dalej: "Koło łowieckie" zwróciło się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji. Przedmiotowym wnioskiem zarzucono naruszenie: 1) art. 28 § 2 prawa łowieckiego w zw. z art. 106 § 1, 2, 3 i 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez zasięgnięcia opinii ZG PZŁ, wyłączenia obwodu z wydzierżawienia zamiast z wydzierżawiania i oddanie obwodu w zarząd organu osoby prawnej zamiast w zarząd osoby prawnej, 2) art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez brak określenia w decyzji wszystkich stron postępowania - pominięcie Koła łowieckiego będącego nadal dzierżawcą obwodu łowieckiego nr 23, 3) art. 109 § 1 i 2 K.p.a., poprzez brak doręczenia decyzji Kołu łowieckiemu będącemu stroną postępowania jako dzierżawca obwodu łowieckiego nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2017r. znak: [...] Minister odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek wniosku pełnomocnika Koła łowieckiego z dnia 5 października 2017r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] września 2017r., w którym zarzucono m.in. naruszenie art. 28 K.p.a., art. 61a § 1 K.p.a., art. 138 § 1 K.p.a. i względnie art. 134 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018r. znak: [...], Minister uchylił wydane w dniu [...] września 2017r. własne postanowienie z uwagi na błędne zastosowanie w sprawie art. 61a K.p.a., zamiast art. 134 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu postanowieniu Minister podkreślił, że zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W ocenie Ministra kwestia legitymacji procesowej podmiotu korzystającego z jakiegokolwiek środka zaskarżenia musi być badana na każdym etapie postępowania administracyjnego przez organy administracji. Przywołał w tej kwestii wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt. II OSK 735/15. Minister wskazał, że zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Ministra pojęcie "podmiotu na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 K.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w tym postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. Pewne uprawnienia, które przysługują tylko stronie, nie mogą przysługiwać podmiotom uczestniczącym w postępowaniu jedynie na prawach strony. Minister zaznaczył, w dalszej części uzasadnienia że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia). Wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. W ocenie organu kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zagadnienie terminowości jego wniesienia, a tym bardziej merytorycznej zasadności odwołania. Minister podniósł, że sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu, nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. W konsekwencji Minister stwierdził, że Koło łowieckie nie było stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Z opisanym na wstępie postanowieniem nie zgodziło się Koło łowiecki i wniosło skargę zarzucając rozstrzygnięciu: - naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia co do przedmiotu postępowania wymienionego w sentencji postanowienia, czyli wniosku skarżącego z dnia 5 października 2017r. o ponowne rozpoznanie sprawy, - naruszenie przepisu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 a § 2 K.p.a. poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy skarżącemu przysługuje przymiot strony posiadającej interes prawny i uprawnienie podmiotowe w żądaniu ponownego rozpoznania sprawy zakończonej postanowieniem [...] z dnia [...] września 2017r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Koła łowieckiego o ponowne rozpoznanie sprawy (jako quasi odwołanie) zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] lipca 2017r. w sprawie o wyłączenia z dzierżawy z dniem 1 sierpnia 2017r. i przekazania bezterminowo w zarząd ZG PZŁ obwodu łowieckiego nr [...], zaś z ostrożności, na wypadek uznania/ustalenia, iż zaskarżone postanowienie dotyczy wniosku Koła łowieckiego z 26 lipca 2017r., o ponowne rozpoznanie sprawy (jako quasi odwołanie) zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] lipca 2017r. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono : - naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy skarżącemu przysługuje przymiot strony posiadającej interes prawny i uprawnienie podmiotowe w żądaniu ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] lipca 2017r. w sprawie wyłączenia z dzierżawy z dniem 1 sierpnia 2017r. i przekazania bezterminowo w zarząd ZG PZŁ obwodu łowieckiego nr [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W ramach oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postepowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.) Oznacza, to że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenie prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Po szczegółowej analizie akt administracyjnych należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 124 § 1 K.p.a. Stosownie do tego art. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Jak wynika natomiast z akt sprawy pod wydanym postanowieniem z dnia 13 marca 2018r. widnieje nieczytelny podpis bez wskazania imienia i nazwiska piastuna funkcji Ministra ewentualnie imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania w imieniu organu. Wprawdzie wskazać trzeba, że żaden z przepisów K.p.a. nie wymaga, aby podpis pod postanowieniem był czytelny, niemniej w sytuacji jak w przedmiotowej sprawie podpisanie decyzji w formie nieczytelnego skrótu, tzw. "parafy" bez umieszczenia czy to w formie pieczęci czy nadruku na decyzji danych osoby podpisującej, powoduje iż brak jest możliwości weryfikacji czy podpis widniejący pod rozstrzygnięciem pochodzi od uprawnionej osoby. Nieczytelność podpisu nie może być bezwzględna, czyli taka, by nie pozwalała łączyć podpisu z określoną osobą. Każdy podpis musi mieć zatem tyle liter (znaków) indywidualnych, które pozwalają związać go z konkretną osobą podpisującą. Trafnie podkreśla judykatura, że "podpis powinien (...) składać się z liter i umożliwiać identyfikację autora, a także stwarzać możliwość porównania oraz ustalenia, czy został złożony w formie zwykle przezeń używanej; podpis więc powinien wykazywać cechy indywidualne i powtarzalne" (postanowienie SN z dnia 17 czerwca 2009r., IV CSK 78/09, niepubl.). Biorąc pod uwagę to, że widniejący podpis po postanowieniem jest nieczytelny i nie zawiera cech (liter), które pozwalałyby ponad wszelką wątpliwość przypisać go Ministrowi (bądź osobie przez niego upoważnianej), a przy tym brak wskazanego imienia i nazwiska osoby uprawnionej do podpisu w ocenie Sądu daje podstawy do tego aby uznać, że wymogi art. 124 § 1 K.p.a. nie zostały spełnione. Ponadto drugim, istotnym naruszeniem przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 124 § 2 K.p.a. było niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia co do kwestii nieposiadania przez Koło łowieckie przymiotu strony postępowania. Zgodnie z art. 124 § 2 K.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. W ocenie Sądu Minister w niedostatecznie wystarczający sposób uargumentował dlaczego Koło łowieckie nie posiada jego zdaniem przymiotu strony do tego aby występować w postępowaniu prowadzonym przez Ministra w przedmiocie wyłączenia i wydzierżawienia obwodu łowieckiego nr [...] i przekazaniu go w zarząd ZG PZŁ. Minister nie wyjaśnił w sposób logiczny i uporządkowany z jakich powodów nie można uznać Koła łowieckiego za stronę postepowania. Lakoniczne uzasadnienie w tej kwestii z powołaniem się na art. 28 K.p.a. i kilka tez z orzeczeń sądów administracyjnych bez jasnego, konkretnego wyjaśnienia i powiązania go ze sprawą nie spełnia wymogów określonych w art. 124 § 2 K.p.a. Zauważyć należy, że organ nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia chociażby tych argumentów, które podniesione zostały w odpowiedzi na skargę, a które stanowiły swoistą próbę wytłumaczenia się organu jakimi kierował się motywami. Zdaniem Sądu, nie przesądzając czy Koło łowieckie winno być uznane za stronę postępowania czy też nie (kwestia ta może w przyszłości podlegać kontroli sądowej) co najmniej przesłanki uwypuklone w odpowiedzi na skargę jako istotne winny być zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Organ po wnikliwej analizie akt sprawy szczegółowo powinien odnieść się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie podnosi się, że pominięcie w uzasadnieniu postanowienia oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie określonej kwestii stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia (por. wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001r., sygn. akt V SA 1611/00, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 21 stycznia 2016r., sygn. I Sa/Gl 825/15, z dnia 23 czerwca 2010r., sygn. akt I SA/Gl 108/10). Tak więc, zarzut naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. okazał się zasadny. Na marginesie Sąd podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sytuacji kiedy z okoliczności sprawy nie wynika wprost, że dana osoba bądź podmiot posiadają interes prawny i jeżeli istnieją wątpliwości co do legitymacji procesowej np. wnoszącego środek zaskarżenia to organ winien przeprowadzić pogłębioną analizę w tej kwestii, ewentualnie przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające. Jeśli postępowanie wykazałoby, że dana osoba bądź podmiot nie kwalifikują się do uznania ich za stronę postępowania organ winien takie postepowanie wówczas umorzyć. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister weźmie pod uwagę powyżej przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, przeprowadzi wnikliwą analizę akt sprawy pod kątem czy Koło łowieckie posiada legitymację procesową, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy K.p.a., w szczególności mając na względzie przepis art. 124 § 1 i 2 K.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., na które składają się: wpis od skargi (100 zł) pobrany według § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 221, poz. 2193), (wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł.) wyliczone w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) (pkt II sentencji wyroku).