IV SA/Wa 1584/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady miasta (...) W. z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (...) W. I. stwierdza, że uchwała Rady miasta (...) W. z dnia (...) października 2006 roku nr (...) w części tekstowej i graficznej dotyczącej działek ewidencyjnych (...) z obrębu (...) położonych przy ulicy (...) róg ulicy (...) w W. w zakresie przeznaczenia ich na nowe tereny zieleni urządzonej została wydana z naruszeniem prawa; II. odrzuca skargę w części dotyczącej działki ewidencyjnej (...) z obrębu (...) położonej przy ulicy (...) róg ulicy (...) w W.; III. zaskarżona uchwała Rady miasta (...) W. z dnia (...) października 2006 roku nr (...) w części tekstowej i graficznej dotyczącej działek ewidencyjnych (...) z obrębu (...) położonych przy ulicy (...) róg ulicy (...) w W. nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Rady miasta (...) W. na rzecz skarżącej Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 11 lipca 2007 r. skarżący – Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - wniósł o uchylenie uchwały Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w części dotyczącej przyjęcia przeznaczenia terenu dla nieruchomości przy ul. [...], róg [...] w W., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...],[...] z obrębu [...] jako zieleni parkowej. Skarżący zarzucił naruszenie interesu prawnego poprzez uniemożliwienie wywiązania się z zobowiązań wynikających z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, w zakresie zabudowy tej działki. Wskazane naruszenie miało nastąpić na skutek zmiany studium, polegającej na przyjęciu dla przedmiotowych działek terenu zieleni parkowej. Skarżący podał, iż w tej sytuacji zaistniały podstawy faktyczne do utraty prawa użytkowania wieczystego przez Z. Sp. z o.o. w W. poprzez rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż jest użytkownikiem wieczystym działki położonej przy ul. [...] i [...] w W., stanowiącej działki ewidencyjne nr[...] , [...] z obrębu[...] . Z. Sp. z o.o. stała się użytkownikiem wieczystym w/w działek na skutek umowy zawartej z J. Z., która uzyskała prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie przepisów dekretu warszawskiego z 1946 r., jako spadkobierca przedwojennych właścicieli nieruchomości. Skarżący podał, iż użytkownik wieczysty zobowiązany został do zabudowania nieruchomości, natomiast od 2002 r. prowadzi starania w celu zabudowania gruntu, czyli wykonania zobowiązania umownego. W dniu [...] kwietnia 2007 r. Prezydent W. wydał, na skutek wniosku Z.Sp.z o.o. [...] z 2002 r., decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wskazał, iż w/w decyzja nie jest ostateczna. Skarżący wskazał ponadto, iż na mocy zaskarżonej uchwały z dnia [...] października 2006 r. dokonano zmiany przeznaczenia m.in. działek nr[...] , [...] z obrębu [...] Sygn. akt IV SA/Wa 1584/07 z terenu mieszkalno - usługowego na teren zieleni parkowej. Powyższa zmiana nastąpiła w stosunku do założeń poprzedniego studium oraz aktualnego na dzień jej podjęcia projektu planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady W. z dnia [...] lipca 2001 r., na mocy którego przedmiotowy teren został zaliczony do strefy usługowo - mieszkaniowej. Zgodnie z założeniami przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. teren położony przy ul.[...] , róg [...] przeznaczony był na cele mieszkaniowo - usługowe. Skarżący wskazał, iż pierwotnie w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego teren przeznaczony był pod zabudowę o charakterze mieszkalno - usługowym. Zmiana przeznaczenia terenu na teren zieleni parkowej nastąpiła w związku z uchwaleniem mocą zaskarżonej uchwały Rady w. z dnia [...] października 2006 r. nowego studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W.. Skarżący podkreślił, iż zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, z chwilą uchwalenia planu, którego ustalenia będą pozostawały w sprzeczności z ustaleniami decyzji, obowiązany jest stwierdzić jej wygaśnięcie. Z. Sp. z o.o. w W. stwierdziła również, iż korekta przeznaczenia terenu przy ul. [...] i [...] dokonana została po terminie, w którym zainteresowane podmioty uprawnione były do składania wniosków w trybie art. 17 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do dnia 31 października 2005 r. Skarżący wskazał ponadto, że w dniu 18 maja 2007 r. wezwał W. do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które nastąpiło w związku z podjęciem przez Radę W. uchwały z dnia [...] października 2006 r., jednak organ nie odniósł się do tego wezwania. W odpowiedzi na skargę organ - reprezentowany przez fachowego pełnomocnika - wniósł o odrzucenie skargi w całości. W uzasadnieniu podano, iż skarżący połączył procedury sporządzania studium oraz sporządzania planu miejscowego. Organ wskazał, iż termin składania wniosków do studium nie upłynął w dniu 31 października 2005 r., ale obejmował okres Sygn. akt IV SA/Wa 1584/07 od 23 stycznia do 27 lutego 2004 r., natomiast termin składania uwag do studium obejmował okres od 29 marca do 18 maja 2006 r. Organ podkreślił, iż skarżący powołał się na termin zbierania wniosków do projektu planu, jednak w wyznaczonym terminie do dnia 31 października 2005 r. wniosków do planu nie złożył. Ponadto skarżący nie zgłosił uwag do studium w trakcie jego wyłożenia, tj. w okresie od 29 marca do 18 maja 2006 r. W ocenie organu oznacza to, iż spółka Z. nie wykazała należytego zainteresowania kształtowaniem sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, zatem nie można zarzucić naruszenia interesu prawnego skarżącego . Organ podniósł, iż problem związany z przeznaczeniem opisanych nieruchomości może zostać rozwiązany poprzez potraktowanie skargi jako wniosku o przeprowadzenie zmiany studium w trybie przewidzianym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2008 r. skarżący wskazał, iż wykazał istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jako użytkownik wieczysty opisanego gruntu. Zaskarżona uchwała godzi - zdaniem skarżącego - w postanowienia umowy z dnia 17 czerwca 1999 r. o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, a zwłaszcza w obowiązek zabudowy i korzystania zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu organu dotyczącego niewykazania zainteresowania przez Spółkę kształtowaniem sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na etapie procedury planistycznej, skarżący wskazał, że w dniu 20 lutego 2004 r. złożył wniosek do Studium, którego jednak brakuje w aktach administracyjnych. Niezłożenie wniosku do projektu planu w terminie do 31 października 2004 r. wynikało z wprowadzenia zmiany w Studium dopiero w dniu 10 października 2006 r. , natomiast przed tą datą teren położony przy ul. [...] i [...] przeznaczony był pod funkcję mieszkaniowo usługową MU. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona uchwała wprowadzając wiążący dla przyszłego planu zapis o przeznaczeniu terenu na funkcje zieleni parkowej naruszyła zasadę proporcjonalności, zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sygn. akt IV SA/Wa 1584/07 W ocenie skarżącego Rada W. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie uzasadniła rzeczywistej i koniecznej potrzeby ograniczenia w przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego uprawnień Z. Sp. z o.o. odnośnie zagospodarowania gruntu, zgodnie z umową o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 10 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) nakazujący uwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia terenu. Wskazał także, iż na terenie, dla którego w Studium przewidziano przeznaczenie zieleni parkowej ZP1 na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2003 r. zrealizowany został budynek handlowy z zapleczem magazynowym i socjalnym, parkingami i drogami dojazdowymi oraz pełną infrastrukturą techniczną, zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem terenu. Na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę w ten sposób, iż podał, że dotyczy ona działek [...] i [...] , oraz całego terenu przy ulicy [...] i ulicy [...] , Oświadczył, iż chodzi o teren, który pierwotnie przed podziałem geodezyjnym stanowił działkę nr[...] , czyli działki o nr ewidencyjnym [...] . Wskazał także, że działka [...] jest obecnie w użytkowaniu L. Sp. z o.o. i na działce ustanowione są służebności na rzecz każdoczesnego użytkownika działek [...]. Podniesiono także, że działki [...] służą do komunikacji, w tym działka [...] jako miejsca parkingowe dla osób korzystających z pawilonu handlowego marki L. na działce [...] , natomiast drzewostan obecnie zlokalizowany jest na działce[...] , pojedyncze drzewa są na działkach [...] , jedno drzewo jest na działce[...] . Z kolei działka oznaczona nr[...] , sąsiadująca z dawną działką [...] jest w użytkowaniu wieczystym J. Z. i na części tej działki od strony ulicy [...] . znajduje się stacja paliw. Pozostała część działki przygotowana jest pod inwestycję i nie jest to działka zadrzewiona, zaś na działce [...] i [...] był parking utwardzony i nie występował drzewostan. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt IV SA/Wa 1584/07 Pełnomocnik organu oświadczył, iż pozostawia rozstrzygnięcie sprawy do uznania Sądu. Wskazał, iż stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę w przedmiocie odrzucenia skargi jest nieaktualne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania uchwały, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może -po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przepisie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem Sygn. akt IV SA/Wa 1584/07 interesu prawnego. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r. II OSK 1627/2006 LEX nr 315977). W niniejszej sprawie skarżący Z. Sp. z o.o. w W. jest użytkownikiem wieczystym opisanych działek. Nie może budzić wątpliwości, iż użytkowanie wieczyste jest prawem, które wskazuje na istnienie interesu prawnego. Skarżący pismem z dnia 17 maja 2007 r. wezwał miasto W. do usunięcia naruszenia interesu prawnego, do którego doszło poprzez podjęcie przez Radę W. uchwały z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w związku z przyjęciem w studium przeznaczenia terenu dla nieruchomości przy ul.[...] , róg [...] w W., stanowiącej działkę ewidencyjną [...] z obrębu [...] , jako zieleni parkowej. W wezwaniu określono zatem, iż naruszenie interesu prawnego nastąpiło w odniesieniu do działek nr [...] oraz [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując analizy zaskarżonej uchwały Rady W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.uznał, iż w odniesieniu do działek [...] oraz [...] nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm). Przepis ten stanowi, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Art. 10 w/w ustawy przewiduje natomiast w ust. 3 , iż należy brać również pod uwagę stan środowiska, w tym stan rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkość Sygn. akt IV SA/Wa 1584/07 i jakość zasobów wodnych oraz wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. W niniejszej sprawie organ nie wziął pod uwagę dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Należy zauważyć, iż nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] (przed dokonaniem jej podziału), położona w W. przy ulicy [...] i ulicy [...] została przekazana w użytkowanie wieczyste na mocy umowy o oddanie gruntu w Użytkowanie wieczyste zawartej w dniu 17 czerwca 1999 r. pomiędzy Gminą W. a J. Z.. W momencie zawarcia umowy działka była niezabudowana , a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo - usługową (MU-16). W planie zagospodarowania przestrzennego W. , przyjętego uchwałą Rady W. z dnia [...] lipca 2001 r. przyjęto również , że nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] należą do strefy mieszkaniowo - usługowej. Ponadto na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]listopada 2003 r. zatwierdzono projekt budowlany przedłożony przez skarżącego i wydano pozwolenie na budowę budynku handlowego na terenie posesji przy ul. [...] , róg [...] w W.. Powyższe okoliczności wskazują zatem , iż w zaskarżonej uchwale z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W. nastąpiła radykalna zmiana - z przeznaczenia terenu jako obszaru należącego do strefy mieszkalno - usługowej na teren zieleni parkowej. W załączniku do uchwały - tj. tekście studium , w części obejmującej ochronę środowiska i jego zasobów ustalono nowe zasady zagospodarowania , m.in. nowe tereny zieleni urządzonej. Pod pozycją 44 oznaczono , iż między ulicami [...] i [...] znajdować się będzie "[...] " (k. 132 studium). Przy uchwalaniu nowego Studium organ powinien zatem uwzględnić dotychczasowe zagospodarowanie i przeznaczenie terenu oraz wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności faktyczne, takie jak umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz poczynione przez skarżącego inwestycje, jak również wydane pozwolenia na budowę. 7 Sygn. akt IV SA/Wa 1584/07 Ponadto należy zauważyć, iż utworzenie parku na terenie , którego użytkownikiem wieczystym była skarżąca Spółka naruszyło interesy Z. Sp. z o.o. Organ powinien zatem dokładnie określić, czy utworzenie parku jest inwestycją celu publicznego, tak aby nie narazić się na zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie organ naruszył również art. 11 pkt. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżąca Spółka pismem z dnia 20 lutego 2004 r. złożyła wniosek do studium, na podstawie art. 11 pkt. 1 wskazanej ustawy. Wniosek dotyczył nieokreślenia w studium takiego kierunku rozwoju, który mógłby być w przyszłości podstawą do zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, położonej przy ul. [...] róg ul. [...] w W.. W tym zakresie pogląd organu, iż spółka nie zgłosiła wniosków do studium należy uznać za niezasadny. Z uwagi na powyższe uchybienia orzeczono jak w pkt. 1 sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a. W pkt. 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wobec niewyczerpania przez skarżącą spółkę trybu określonego w art. 101 wskazanej ustawy. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego obejmowało wyłącznie teren dla nieruchomości przy ul. [...] , róg [...] w W. , stanowiącej działkę ewidencyjną [...] z obrębu [...] , nie obejmowało zakresem przedmiotowym działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] , zatem w tej części skarga podlegała odrzuceniu. W pkt. 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono w pkt. 4 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.).