IV SA/Wa 159/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. M. i K. M. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżących A. M. i K. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] września 2013 r. A.M. i K.M., zwrócili się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmiany operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia działek [...] (powinno być [...]) i [...] położonych w miejscowości S. położonych pod fragmentami ulicy [...] i [...], oraz wpisania jako właścicieli L.P. i S.P. a także określenia podstawy własności jako księgi wieczystej [...] na podstawie operatu [...]. Postanowieniem z dnia [...].10.2013 r., znak: GN. [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], po rozpoznaniu wniosku A.M. i K.M., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmiany operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia działek [...] (powinno być [...]) i [...]położonych w miejscowości S. położonych pod fragmentami ulicy [...] i [...]. Na ww. postanowienie A.M. i K.M. złożyli zażalenie , uzupełnione pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Główny Geodeta Kraju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A.M. i K.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].10.2013 r., znak: GN. [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmiany operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia działek [...] (powinno być [...]) i [...]położonych w miejscowości S. położonych pod fragmentami ulicy [...] i [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w myśl art. 61a k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. A.M. i K.M. zwrócili się o stwierdzenie nieważności wprowadzonej do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany w części dotyczącej ujawnienia działek [...] (powinno być [...]) i [...] położonych w miejscowości S. położonych pod fragmentami ulicy [...] i [...], i wykazania w stosunku do nich nowych właścicieli – L.P. i S.P. Organ zauważył, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) dopuszcza się dwojaką formę wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Mianowicie, w drodze czynności materialno - technicznej, która ma miejsce w przypadku dokonania przez starostę aktualizacji operatu ewidencyjnego na podstawie dokumentów uzasadniających wprowadzenie zmian, które nie wymagają dokonywania dodatkowych ustaleń (§47 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, kwestia wprowadzenia zmian rozstrzygana jest w formie decyzji administracyjnej (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Organ podkreślił, iż zebrany w sprawie materiał dowodzi, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. zmiana nie została wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków decyzją administracyjną, lecz czynnością materialno-techniczną. O powyższym świadczy wydane w tej sprawie, stosownie do treści § 49 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), zawiadomienie o zmianach w danych ewidencyjnych nr [...] z dnia [...].04.2009 r., wprowadzonych na podstawie operatu pomiarowego [...] z dnia [...].02.2009 r. Jak wynika z załącznika nr 1 do tego zawiadomienia - wprowadzone zmiany do operatu ewidencyjnego obrębu S. polegały na wykreśleniu z jednostki rejestrowej gruntu - [...], prowadzonej dla nieruchomości Skarbu Państwa i będącej we władaniu Gminy O., działki ewidencyjnej nr [...], wykreśleniu z jednostki rejestrowej gruntu - [...], prowadzonej także dla nieruchomości Skarbu Państwa i stanowiącej przedmiot władania Gminy O., działki ewidencyjnej nr [...] oraz na ujawnieniu w jednostce rejestrowej gruntu - [...], prowadzonej dla nieruchomości Skarbu Państwa i będącej we władaniu Gminy O., działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...], a także ujawnieniu w jednostce rejestrowej gruntu - [...], prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej własność L.P. i S.P.(użytkownik - Gmina O.), działek nr [...] i nr [...]. Wobec powyższego organ stwierdził, iż ponieważ zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzenie nieważności możliwe jest tylko w odniesieniu do decyzji administracyjnych oraz przez odesłanie z art. 126 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, postanowień stwierdzających niedopuszczalność odwołania (zażalenia) lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia), to żądanie stwierdzenia nieważności w stosunku do czynności materialno-technicznej, która wbrew twierdzenia skarżących nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., ani postanowienia, o którym mowa w art. 126 k.p.a., nie może być skuteczne. Pismem z dnia [...] grudnia 2013r. A.M. i K.M. wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż kwestionowane przez nich zmiany w ewidencji gruntów i budynków dokonane zostały w sposób bezprawny w oparciu o operat zawierający nierzetelne i nieprawdziwe dane. Podkreślili, iż powyższe zmiany doprowadziły do tego, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżących pozbawiona została dostępu do drogi publicznej. Wskazali, iż o bezprawnym ich zdaniem trybie dokonanych zmian dowiedzieli się z pisma Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. i z zachowaniem 14 dniowego terminu w dniu [...] września 2014 r. zwrócili się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmiany operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia działek [...] (powinno być [...]) i [...] położonych w miejscowości S. położonych pod fragmentami ulicy [...] i [...], oraz wpisania jako właścicieli L.P. i S.P. a także określenia podstawy własności jako księgi wieczystej [...] na podstawie operatu [...]. W bardzo obszernej skardze skarżący przedstawili stan faktyczny sprawy, swoje żądania oraz na poparcie swoich twierdzeń załączyli dokumentację. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy postępowania w tym przede wszystkim zasadę informowania stron sformułowaną w art. 9 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ jest więc obowiązany do udzielania pełnej informacji (o okolicznościach faktycznych i okolicznościach prawnych) stronom postępowania. Powyższe nie oznacza oczywiście, iż organ administracji stawiany jest w pozycji pełnomocnika strony, ponieważ uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans" (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 1997 r., III SA 66/96, LEX nr 30854, w którym trafnie przyjęto, że: "Użyty w art 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie przedstawia wątpliwości co do tego, iż obowiązek ów ma być realizowany w stosunku do osób dysponujących interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. - stron postępowania administracyjnego. Nie może on też być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania"). Z omawianej zasady wynika natomiast bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Z zasady informowania wywiedziono wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie: a) obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741); b) wezwanie strony do przedłożenia dowodów powinno obowiązkowo wskazywać okoliczność, której dowód dotyczy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 września 2001 r., V SA 44/01, LEX nr 50158); c) ogólnie: "1. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach 0. obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. 2. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2001 r., I SA 2447/00, LEX nr 54741); d) obowiązek wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy ustalenie, czy pismo pochodzi od strony postępowania, a jeżeli tak, podjęcie czynności w sprawie wzruszenia ostatecznej decyzji, w zależności od okoliczności sprawy, nawet gdy pismo wyraźnego wniosku nie zawiera (wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2000 r., I SA 1351/99, LEX nr 78928); e) pouczenie strony o obowiązku powiadomienia organu o zmianie adresu i skutkach jego niedopełnienia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2000 r., V SA 2362/99, LEX nr 49871); f) obowiązek poinformowania stron o naruszeniu ich uprawnień przez organ uzgadniający oraz wskazania im drogi prowadzącej do usunięcia stanu niezgodnego z ich interesami (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II OSK 1207/06, LEX nr 372491); g) obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., I OSK 1428/09, LEX nr 745012); h) niezwłoczne powiadomienie wnioskodawcy, że w razie bezskutecznego upływu terminu w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 u.s.g.) przysługuje mu skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego - postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., II OZ 1345/10, LEX nr 743821 ( Andrzej Wróbel komentarz i cytowane tam orzecznictwo publ. Lex). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy naruszyły powyższą zasadę. A.M. i K.M. zwrócili się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmiany operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia działek [...] i [...] położonych w miejscowości S. położonych pod fragmentami ulicy [...] i [...], oraz wpisania jako właścicieli L.P. i S.P. a także określenia podstawy własności jako księgi wieczystej [...] na podstawie operatu [...]. Orzekające w sprawie organy, uznały iż skoro w sprawie nie była wydawana jakakolwiek decyzja administracyjna a zmiany w ewidencji dokonywane był w drodze czynności materialno-technicznych, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w zakresie żądanym przez stronę skarżącą. Zauważyć jednak należy, iż intencją skarżących nie było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji lecz uchylenie zmian dokonanych w ewidencji gruntów i budynków odnoszących się do konkretnych działek, które jak podnoszą skarżący doprowadziły do pozbawienie działki stanowiącej ich własność dostępu do drogi publicznej. W tej sytuacji mając na uwadze treść art. 9 k.p.a. organ zobowiązany był poinformować stronę skarżącą o stanie faktycznym i prawnym sprawy, w tym przede wszystkim o tym, iż wskazane zmiany dokonane zostały w drodze czynności materialno-technicznych i wezwać skarżących o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę. Po sprecyzowaniu żądania i ustaleniu właściwości rzeczowej organu właściwego do rozpoznania sprawy, organ zobowiązany był nadać sprawie dalszy bieg. W orzecznictwie podkreśla się, iż brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi jednocześnie naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeżeli bowiem charakter pisma budzić może wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Nie można przyjąć, że jeżeli podanie jest zredagowane niezręcznie, bądź mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 630/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 351/12). Mając na uwadze, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy organom administracji publicznej. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.