IV SA/Wa 1592/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. M. i T. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących M. M. i T. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., Wojewoda [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego z usługami nieuciążliwymi, budynku garażowo - gospodarczego oraz infrastruktury technicznej na działce ewid. [...], położonej w miejscowości S., gmina C. Organ pierwszej instancji wskazał, iż działka, na której planowana jest realizacja ww. inwestycji, znajduje się w granicach Z., wyznaczonego w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie Z. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2006r. Nr [...], poz. [...]), oraz w O. w ramach sieci Natura 2000, w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora K. Po zapoznaniu się z charakterem i położeniem zamierzonego przedsięwzięcia organ stwierdził, że projektowana inwestycja będzie naruszała zapis § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym na terenie P. zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, oraz nie znajduje się w zwartej zabudowie wsi, a jedynie w granicach potencjalnego zainwestowania, tym samym w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na odstępstwo od w/w zakazu, które określone zostały w § 3 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia. Na postanowienie Wojewody [...] M. i T. M. wnieśli zażalenie do organu drugiej instancji - Ministra Środowiska. Podnieśli, iż organ pierwszej instancji błędnie odmówił uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie Z., gdyż zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia powyższy zakaz nie dotyczy określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi, gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, grzybów i zwierząt. Uzasadniając swoje stanowisko wskazali, że w sąsiedztwie działki nr ewid. [...] istnieje zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna, natomiast lokalizacja inwestycji została wyznaczona w załączniku mapowym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy wraz z nieprzekraczalną linią zabudowy kierunku jeziora K., zgodnie z linią zabudowy na działce sąsiedniej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. i T. M. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ uznał zarzuty zawarte w zażaleniu za niezasadne. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia z uwagi na naruszenie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie Z., zgodnie z którym na terenie tegoż parku obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej ( § 3 ust. 1 pkt 7 nr [...] Wojewody [...]). Przedmiotowy zakaz odnosi się do planowanej inwestycji. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, szczególności z załącznika graficznego nr 1 w skali 1:1000 do decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], położonej w miejscowości S., gmina C., wynika, iż planowane przedsięwzięcie będzie zrealizowane w granicach 100 m od linii brzegowej jeziora K. Zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 nie dotyczy: 1) określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy Wsi - gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach, 2) istniejących siedlisk rolniczych - gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód, 3) istniejących ośrodków wypoczynkowych, dla których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc z dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód, z zastrzeżeniem, że w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, grzybów i zwierząt. Zdaniem organu przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do przedsięwzięć mieszczących się wśród wyjątków od ogólnej zasady zakazu lokalizowania zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej wód, w szczególności nie można uznać jej za "uzupełnienie" istniejącej zabudowy, lecz jej "kontynuację". Z dokumentacji przekazanej w toku postępowania przed organem pierwszej instancji przez Urząd Gminy C. wynika, że działka nr ewid. [...], położona w miejscowości S., gmina C: 1. znajduje się poza granicami obszarów przeznaczonych w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową oraz poza obszarem określonym w "Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy C." (uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] 1998 r.) jako "tereny zainwestowane" z możliwością uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, 2. graniczy od północy z działkami budowlanymi zabudowanymi jednym budynkiem (działki ewid. [...] i [...]), znajdującą się na terenie przeznaczonym obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową, natomiast od południa - z terenami niezabudowanymi, oznaczonymi jako R. V (tereny rolne i zadrzewione), od zachodu - z drogą i terenami leśnymi Ls VI. Najbliższe zabudowania znajdują się po drugiej stronie wspomnianej drogi i lasu, w kierunku południowym (działka ewid. [...]) i południowo - zachodnim (działka ewid. [...]). W związku z powyższym brak jest przesłanek wyłączających stosowanie zakazu określonego w 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...]. W opinii organu drugiej instancji z lokalizacji i zakresu planowanej inwestycji wynika, że jej realizacja nie wpłynie w znaczący sposób negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 (art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Organ drugiej instancji uwzględnił w szczególności zasadę ostrożności, wynikającą z art. 6 wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) i obligującą do przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowisko oraz podjęcia działań, które będą im zapobiegały lub będę je ograniczały do pewnego minimalnego stanu akceptowalnego z punktu widzenia ochrony środowiska. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i T. M., zarzucając mu błędną i dowolną wykładnię przepisów rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie Z. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006r. Nr [...], poz. [...]), prowadzącą do uznania, że planowana inwestycja wpłynie niekorzystnie na ochronę przyrody na terenie parku. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z utrzymanym nim w mocy postanowieniem organu I instancji, oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż wbrew ustaleniom poczynionym przez organy, działka objęta inwestycją zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. znajduje się na jego terenie, w obszarze zwartej zabudowy wsi z możliwością uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Okoliczność tą potwierdza analiza sporządzona w niniejszej sprawie przez uprawnionego urbanistę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Badając legalność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2007r. w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego z usługami nieuciążliwymi, budynku garażowo - gospodarczego oraz infrastruktur technicznej na działce ewid. [...], położonej w miejscowości S., gmina C. Organ uznał bowiem , iż lokalizacja planowanej inwestycji narusza przepisy §3 ust. 1 pkt 7 w. zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie Z. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006r. Nr [...], poz. [...] zwanego w dalszej części "rozporządzeniem"). Jak wynika z akt sprawy działka na terenie której planowana jest realizacja ww. inwestycji, znajduje się w granicach Z., wyznaczonego w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie Z., oraz w O. w ramach sieci Natura 2000, w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora K. Zgodnie z §3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, na terenie P. zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, przy czym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 nie dotyczy: 1) określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy Wsi - gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach, 2) istniejących siedlisk rolniczych - gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód, 3) istniejących ośrodków wypoczynkowych, dla których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc z dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód, z zastrzeżeniem, że w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, grzybów i zwierząt. Orzekające w sprawie organy uznały, iż działka nr [...] znajduje się poza obszarem określonym w "Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy C. " uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy jako tereny zainwestowane z możliwością uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, co wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do niej odstępstw określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, od zakazu wynikającego z§ 3 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia. W ocenie jednak Sądu rozstrzygnięcie organów w tym zakresie nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przytoczony wyżej przepis ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, która stanowi naczelną zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą, organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. A więc zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły w myśl powyższych zasad, postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wykazanie, iż planowana inwestycja zgodnie ze studium zlokalizowana będzie poza obszarem zwartej zabudowy wsi, a zatem stosuje się do niej zakaz lokalizacji obiektów w obszarze 100 m od linii jeziora. Analiza akt sprawy wskazuje, iż orzekające w sprawie organy swoje ustalenia oparły na: 1. potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii str. 1, 10 i 22 tekstu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., 2. kserokopii mapy opisanej jako mapy pochodzącej ze studium, na którą naniesiono działkę skarżących. W ocenie Sądu z dołączonej do akt sprawy części tekstowej Studium nie można jednak wywieść, iż sporna działka objęta inwestycją znajduje się na terenie zwartej zabudowy wsi. Za dokument w sprawie nie może być także uznana znajdująca się w aktach sprawy kopia mapy (k- 7 akt administracyjnych), która nie została uwierzytelniona zgodnie z oryginałem, a ponadto na jej podstawie niemożliwym w ocenie Sądu jest dokonanie oceny, czy prawidłowo naniesiono na nią położenie spornej działki, z uwagi na brak opisu w jakiej skali i przez kogo została ona sporządzona, oraz brak naniesienia numerów działek. Tym samym zdaniem Sądu, wbrew stanowisku prezentowanemu przez orzekające w sprawie organy, w oparciu o zgromadzony przez nie materiał dowodowy, nie można wywieść, iż działka nr [...] znajduje się poza obszarem określonym w "Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy C." jako zwarta zabudowa wsi z możliwością uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, co wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do niej odstępstw określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, od zakazu wynikającego z§ 3 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia. Podkreślić przy tym należy, iż stanowisko zaprezentowane w tym zakresie przez organy jest niezgodne z załącznikiem nr 2 do opiniowanego przez nie projektu decyzji o warunkach zabudowy tj. "Wyniku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w miejscowości S.", sporządzonej przez uprawnionego urbanistę, z treści której wynika, iż w w/w studium gminy C. sporna działka położona jest na obszarze zwartej zabudowy wsi z możliwością uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Na przyległej działce nr [...] istniejąca zabudowa znajduje się w odległości ok 85 m od jeziora. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego wydano w oparciu o art. 200 w/w ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie do rzetelnego ustalenia, czy objęta inwestycją działka znajduje się na obszarze określonym w studium jako zwarta zabudowa wsi, gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach.