IV SA/Wa 1598/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Michał Sowiński, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] lutego 2007 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lipca 2009 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z [...] lutego 2007 r. ustalającą dla D. M. jednorazową opłatę w wysokości 1 873,60 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr [...] i [...], położonej we wsi K., gm. N. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: D. M. zawarł z J. L. i K. L. w dniu 20 maja 2004 r. warunkową umowę sprzedaży nieruchomości rolnej, w skład której wchodziły m. in. działki o nr ew. [...]i [...], położone we wsi K., gm. N. Umowa ta miała dojść do skutku pod warunkiem, że Agencja Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w W. nie wykona przysługującego jej prawa pierwokupu do przedmiotowej nieruchomości. Ostatecznie umową z 24 stycznia 2005 r. własność wyżej opisanej nieruchomości została przeniesiona na J. L. i K. L. Do aktu notarialnego załączone zostało pismo Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. z 18 czerwca 2004 r. informujące, że Agencja nie skorzysta z przysługującego jej prawa pierwokupu do rzeczonej nieruchomości. Wójt Gminy N. decyzją z [...] lutego 2007 r. ustalił dla D. M. jednorazową opłatę w wysokości 1.873,60 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej spowodowanego uchwaleniem "zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy N.", przyjętych uchwałą Rady Gminy N. nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) w związku z jej sprzedażą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpatrzeniu odwołania D. M. - decyzją z [...] kwietnia 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z 11 września 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1084/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2007 r. Zdaniem Sądu, Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania, tj. do okoliczności, iż pismem z 7 kwietnia 2004 r. Urząd Gminy N. poinformował D.M., Sygn. akt IV SA/Wa 1598/09 że jego działki położone w K. w gminie N. nie są objęte żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało tym, że Kolegium nie wyjaśniło, czy przedmiotowe działki były objęte planem zagospodarowania przestrzennego i czy istotnie doszło do skutecznej zmiany tego planu. Ponadto Sąd zauważył, iż D. M., po otrzymaniu ww pisma i pisma z 2 kwietnia 2004r. działał - odnośnie decydowania o przyszłości przedmiotowych działek - w zaufaniu do tych informacji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 stycznia 2009 r. oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. W orzeczeniu tym wskazano, iż działanie organu nakładające na skarżącego w związku z umową z 24 stycznia 2005r. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w rażący sposób narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, wywodzoną z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) mającą swój wyraz w art. 8 K.p.a. Przedstawiony pogląd Sądu związany jest z udzieleniem w piśmie z 2 kwietnia 2004r. niepełnej, wprowadzającej w błąd, informacji publicznej, która zdeterminowała działania skarżącego. W ocenie Sądu wyprowadzenie z faktu podjęcia tych działań, w wyniku wprowadzenia w błąd, skutków prawnych dla skarżącego niekorzystnych narusza wspomnianą zasadę. Formalistyczne podejście do rozstrzygnięcia sprawy, w tych szczególnych okoliczności faktycznych, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji - wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy - podało, iż z ustaleń jakie poczyniło w sprawie wynika, że D. M. już w roku 2001 posiadał wiedzę o fakcie opracowywania zmian obowiązującego w Gminie N., obejmującego należące do niego działki, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brał również aktywny udział w procedurze jego uchwalania przynajmniej od roku 2002 (świadczy o tym fakt złożenia przezeń zarzutu do projektu planu, uwzględnionego zresztą przez Radę Gminy). Zmiana przeznaczenia nieruchomości gruntowych stanowiących jego własność w przyszłym planie nie powinna stanowić zatem dla niego zaskoczenia. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, tylko niedokładne odczytanie pisma Urzędu Gminy N. z 7 kwietnia 2004 r. (znak [...]) mogło kogokolwiek wprowadzić w błąd. W piśmie tym wyraźnie wskazano, że "działki ewid. nr [...],[...],[...] położone w K. gm. N. nie są objęte Sygn. akt IV SA/Wa 1598/09 żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego". W sytuacji, gdy z dniem 31 grudnia 2003 r. wygasł poprzednio obowiązujący dla terenu wymienionych działek plan, a uchwalony w dniu 1 kwietnia 2004 r. nowy plan wszedł w życie dopiero w dniu 9 lipca 2004 r, informacja powyższa była w pełni zgodna z prawdą. W zaistniałej sytuacji nie naruszono art. 8 K.p.a. Błędne odczytanie zgodnej z prawdą informacji udzielonej przez organ pierwszej instancji, w powiązaniu z wiedzą posiadaną od dłuższego czasu przez adresata takiej informacji, nie może stanowić podstawy do zarzucenia organowi prowadzącemu postępowanie nie pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa czy też świadomości i kultury prawnej obywateli. W związku z powyższym organ odwoławczy nie znalazło podstaw do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w sposób odmienny, niż miało to miejsce w decyzji z [...]kwietnia 2007 r. Zdaniem organu w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki wynikające z art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: p.z.p. Na skutek wspomnianej wyżej zmiany planu sporna nieruchomość gruntowa znajduje się obecnie w obszarze oznaczonych symbolem M, przeznaczonym na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działka nr [...]) oraz symbolem US, przeznaczonym na cele usług sportu (działka o nr [...]). Zaś przed dniem wejścia w życie wspomnianej uchwały stanowiła teren upraw rolnych. Szacowana wartość owej nieruchomości przed dniem wejścia w życie zmian w planie miejscowym wynosiła 33.254 zł, po owym dniu - 51.990 zł, na co wskazuje prawidłowo sporządzony operat szacunkowy. Oznacza to, że wyłącznie w wyniku uchwalenia zmian w planie miejscowym wartość rzeczonej nieruchomości wzrosła o 18.736 zł. Z kolei zbycie spornej nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Uchwała Rady Gminy N. z [...] kwietnia 2004 r. weszła w życie 9 lipca 2004 r., a zbycie ww nieruchomości przez odwołującego się nastąpiło -wbrew jego stanowisku - 24 stycznia 2005 r., tj. w dacie zawarcia aktu notarialnego, na mocy którego własność nieruchomości została przeniesiona na rzecz J. L. i K. L. Również Gmina N. zgłosiła swe roszczenia wobec odwołującego się, o których mowa w art. 36 ust. 4 p.z.p., w dniu 20 kwietnia 2006 r., a zatem przed upływem pięciu lat od dnia, w którym zmiana Sygn. akt IV SA/Wa 1598/09 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stała się obowiązująca. Jak wynika z § 138 uchwały Rady Gminy N. z [...]kwietnia 2004 r., wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku zmiany planu wynosi 10%. Tym samym jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wynosić powinna: 18.736 zł. x 10% = 1.873,60 zł. D. M. w skardze podniósł, iż przed sprzedażą działek o nr ew. [...]i [...] Urząd Gminy poinformował go, iż jego działki nie są objęte żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu 20 maja 2004 r. skarżący przestał być właścicielem tych działek i na podstawie aktu notarialnego otrzymał całą cenę sprzedaży gruntu. W momencie sprzedaży działki miały charakter rolniczy, a z pisma Gminy wynikało, iż grunt ten w najbliższym czasie nie zmieni swojego przeznaczenia. Skarżący wskazał, iż obecnie zdaje sobie sprawę z tego, iż ww pismo można było interpretować dwuznacznie, jednakże informacja ta wprowadziła go w błąd. Uważa, że nie poniósł żadnych korzyści finansowych w wyniku zmiany planu. Nadto zauważył, iż nabywcy działali opieszale pomimo, że posiadali upoważnienie do reprezentowania jego osoby przy zawieraniu umowy przenoszącej własność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2009r. i Sygn. akt IV SA/Wa 1598/09 utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy N. z [...] lutego 2007r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż z formalnoprawnego punktu widzenia zaistniały wszelkie podstawy do pobrania od skarżącego - na podstawie art. 36 ust. 4 p.z.p. - jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany planu miejscowego wobec jej sprzedaży. Niemniej jednak tak formalistyczne podejście do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w jej okolicznościach faktycznych, o których będzie mowa poniżej - w ocenie Sądu -doprowadziło do wydania zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu administracyjnego z naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, iż skarżący zwracał się do Wójta Gminy N. z prośbą o wydanie opinii, wyrysu z projektu planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego m. in. działek o nr ew. [...]i [...]położonych w K., gm. N., celem przedstawienia jej notariuszowi do planowanego aktu notarialnego. Odpowiedzią organu pierwszej instancji na zapytania skarżącego były pisma: z 7 kwietnia 2004r., znak [...] (o którym pisze w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy) i z 2 kwietnia 2004r., znak [...] (znajdujące się w aktach sprawy). W pismach tych Urząd Gminy N. poinformował stronę, że działki ewid. nr [...],[...]i [...]położone w K., gm. N., nie są objęte żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Rada Gminy N. [...]kwietnia 2004r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Uchwała ta weszła w życie 9 lipca 2004r. W międzyczasie skarżący 20 maja 2004r. zawarł z J. L. i K. L. tzw. "warunkową umowę sprzedaży" należących do niego działek o nr ew. [...] i [...] (zdarzenie to miało miejsce 20 maja 2004r.), zaś umowę przenoszącą własność w formie aktu notarialnego zawarto 24 stycznia 2005r. Własność przedmiotowych działek przeszła na nabywców z dniem 24 stycznia 2005r. Organ odwoławczy tłumacząc się z treści wyżej przedstawionej informacji, jaką skarżący uzyskał od Wójta Gminy N. odnośnie spornych działek, uznał tę informację za w pełni zgodną z prawdą, skoro z dniem 31 grudnia 2003r. wygasł poprzednio obowiązujący plan, a uchwalony w dniu 1 kwietnia 2004r. wszedł w życie 9 lipca 2004r. Zaś błędne odczytanie informacji - zdaniem organu - obciąża osobę Sygn. akt IV SA/Wa 1598/09 dokonującą takiego odczytania, w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia się od wypełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jak i skutecznego zarzucenia wydania decyzji z naruszeniem art. 8 K.p.a. Organ zauważył także, iż skarżący od 2001 posiadał wiedzę o pracach planistycznych obejmujących należące do niego działki, brał aktywny udział w procedurze planistycznej (złożył zarzuty do projektu planu). Zatem "zmiana przeznaczenia nieruchomości gruntowych stanowiących jego własność w przyszłym planie nie powinna stanowić dla niego zaskoczenia". Sąd - mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności - nie podzielił powyższego stanowiska organu. Zauważyć należy, iż zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Do przepisów tych należy więc i art. 8 oraz art. 9 K.p.a. (zasady ogólne), jako stanowiące integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (por. wyrok NSA z 4.06.1982r, sygn. akt I SA 258/82, publ. ONSA 1982, nr 1, poz. 54). Stosownie do art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (tzw. zasada pogłębiania zaufania). Zaś według art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zasada udzielania informacji). I chociaż ostatniej z wymienionych zasad nie można rozciągać na wszelkie relacje pomiędzy obywatelem a organem administracji publicznej, to jednak należy powtórzyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 7 czerwca 1996r. (sygn. akt SA/Ga 850/95), iż "organy administracji publicznej powinny respektować dyrektywy wynikające z zasady informowania także w sytuacji, gdy swoimi działaniami lub zaniechaniami wpływają na zdarzenia, które w przyszłości mogą stać się okolicznościami faktycznymi decydującymi o wyniku postępowania (R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem, s. 85; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 87). W przedmiotowej sprawie, wówczas gdy skarżący zwrócił się do organu z zapytaniem w kwestii objęcia spornych działek ustaleniami planu, obowiązkiem organu było poinformowanie go zgodnie ze stanem faktycznym jaki istniał w dniu Sygn. akt IV SA/Wa 1598/09 udzielania odpowiedzi, tzn. że 1 kwietnia 2004r. Rada Gminy N. podjęła uchwałę, na mocy której dotychczasowe przeznaczenie działek [...]i [...]uległo zmianie i nowa zmiana planu zacznie obowiązywać od 1 lipca 2004r. Nie zaś, że przedmiotowe działki nie są objęte żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem pomimo tego, że plan wszedł w życie w 1 lipcu 2004r., to jednak w momencie informacji kierowanych do skarżącego plan ten został już uchwalony (1 kwietnia 2004r.). Gdyby więc skarżącego poinformowano w sposób wyżej przedstawiony, to prawdopodobnie ta informacja - jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2009r. (sygn. akt II OSK 1787/07) - miałaby wpływ na decyzję o sprzedaży i cenę sprzedaży lub nawet na odstąpienie od tego zamiaru. Wówczas skarżący wszystko czyniłby ze świadomością skutków. Tymczasem w sytuacji, gdy skarżący zawierając warunkową umowę sprzedaży pozostawał w błędnym przekonaniu, że zmiana przeznaczenia jego działek nie została jeszcze uchwalona, przeznaczenie jego działek nie zostanie w najbliższym czasie zmienione i gdy już przy zawarciu umowy warunkowej otrzymał pełną cenę oraz upoważnił nabywców do reprezentowania go przy zawieraniu umowy przenoszącej własność, to działanie organu nakładające na niego, w związku z umową 24 stycznia 2005r., opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości narusza w sposób istotny zasadę zaufania do organów państwa. Udzielenie niepełnej, wprowadzającej w błąd, informacji mającej dla skarżącego istotne znaczenie przy sprzedaży działek, zdeterminowało jego działania, podejmowane w zaufaniu do treści informacji udzielanych przez organ. Wyprowadzenie z faktu podjęcia tych działań, w wyniku wprowadzenia w błąd przez organ, skutków prawnych dla skarżącego niekorzystnych nie może być akceptowane z punktu widzenia zasady zaufania do organów Państwa i stosowanego przez nie prawa, wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), mającej za zadanie ochronę obywateli. Do tego zwłaszcza w sytuacji, gdy strona przez zwrócenie się do organu o stosowną informację, sama poczyniła starania zmierzające przypuszczalnie do uniknięcia tego rodzaju skutków, z kolei organ nie wywiązał się w sposób należyty z obowiązków na nim spoczywających, a wynikających z powołanych zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy więc powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 13.01.2009r, sygn. akt II OSK 1787/07), że formalistyczne podejście do rozstrzygnięcia sprawy, w tych szczególnych okoliczności faktycznych, należało uznać za nieczyniące zadość dokładnemu wyjaśnieniu sprawy, w efekcie Sygn. akt IV SA/Wa 1598/09 naruszające ww przepisy prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, przy przedstawionym sposobie działania organu pierwszej instancji, nie może także mieć znaczenia - podnoszony przez organ odwoławczy -fakt czynnego udziału skarżącego w procedurze planistycznej. Nadto stwierdzenie tego organu, iż "zmiana przeznaczenia nieruchomości gruntowych stanowiących jego własność w przyszłym planie nie powinna stanowić dla niego zaskoczenia" w okolicznościach niniejszej sprawy jest nietrafne, bowiem skarżący tak nie twierdził. Skarżący jedynie podnosił, iż "oświadczenie jakie otrzymał od gminy sugerowało, iż w najbliższym czasie grunt ten nie zmieni swojego przeznaczenia. Jednak jak się później okazało informacja ta wprowadziła go w błąd". Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie miał na względzie ocenę prawną i wytyczne sformułowane w niniejszym orzeczeniu i na tych podstawach wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Dodatkowo uzupełni akta sprawy o pismo z 7 kwietnia 2004r., znak [...], którego Sąd obecnie nie dopatrzył się w tychże aktach, a do pisma tego ustosunkowywał się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji i pismo to - jak wynika z poprzednich wyroków Sądów Administracyjnych wydanych w tej sprawie - wchodziło w skład materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.