IV SA/Wa 160/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. K. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw. S. K., reprezentującego swą matkę R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł sprzeciw od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], który uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. w części dotyczącej jej pkt. 2 i pkt. 3 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] zaś decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w pkt 1 rozstrzygnął o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,9351 ha, położonej w gminie K. obrębie M., przeznaczonej pod budowę obwodnicy m. K., M., Z. w ciągu drogi krajowej Nr [...] S. – B.; w pkt 2 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęte prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz R. K.; w pkt 3 o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz w pkt 4 stwierdził, iż ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Postępowanie w tym przedmiocie ciągnie się od 2004 r. W jego trakcie 1 grudnia 2015 r. sporządzony został operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego – B. L., określający wartość działki nr [...] o pow. 0,9351 ha, położonej w gminie K., obrębie M. - na [...] zł. Na skutek zgłoszonych do niego zastrzeżeń przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (Inwestora), biegła unieważniła tę wycenę i sporządziła w tym przedmiocie nowy operat szacunkowy z [...] lutego 2016 r. opiewający na kwotę ujętą w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej GDDKiA), zaskarżając jedynie pkt 2 i pkt 3 decyzji z dnia [...] września 2017 r., nr [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. w części dotyczącej jej pkt. 2 i pkt. 3 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ pierwszej instancji. Minister miał bowiem na względzie upływ ponad dwóch lat od daty sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Wskazał na treść art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r., nr 2204 ze zm.), z którego wynika, że w związku z upływem dwóch lat liczonych od daty sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, nie ma możliwości potwierdzenia jego aktualności. We wniesionej skardze zarzucono przewlekłość w prowadzeniu niniejszego postępowania administracyjnego (sprawa w tym przedmiocie została wyłączona do odrębnego postepowania sądowoadministracyjnego). Wskazano, że od dawna decyzja ustalająca odszkodowanie mogła być już wydana i konieczność wykonania kolejnej wyceny tylko przedłuża to postępowanie. Skarżąca domaga się: - uchylenia decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r.; - odszkodowania za przewlekłość postępowania administracyjnego z winy Ministra Inwestycji i Rozwoju; - odszkodowania od Skarbu Państwa za bezumowne korzystanie z jej nieruchomości. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji co do jej części kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie został oparty na uzasadnionych podstawach. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie dalszych rozważań wspomnieć należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonana poprzez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W ustawie zmieniającej wprowadzono przepisy przejściowe. W zakresie procedury administracyjnej przepisem tym jest art. 16, który stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (czyli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego), w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a – 96n ustawy zmienianej w art. 1. W przedmiotowej sprawie decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy m. K., M., Z. w ciągu drogi krajowej nr [...] S. – B. na odcinku km [...] do km [...], którą objęto działki obrębu M. Następnie w 2003 r. wszczęto postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do niezabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność R. K. i S. K., położonej w gm. K., obręb M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,9351 ha, dla potrzeb realizacji celu publicznego polegającego na budowie obwodnicy m. K., M., Z. w ciągu drogi krajowej nr [...] S. – B.. Wobec tego w niniejszej sprawie znajdowały zastosowanie reguły procesowe sprzed tej nowelizacji. Stosowanie zaś do art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.), "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem to właśnie brzmienie przytoczonego przepisu stanowiło zasadniczy punkt odniesienia w przedmiotowej sprawie. Podstawę do rozpoznania niniejszego sprzeciwu stanowił zaś art. 64a p.p.s.a., w myśl którego – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W orzecznictwie podkreśla się, że w tych sytuacjach możliwości rozpoznania sprawy oraz orzekania przez sąd administracyjny podlegają istotnemu ograniczeniu, sprowadzając się jedynie do kontroli legalności rozstrzygnięcia kasacyjnego w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast – co do zasady – obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne oraz niedopuszczalne. Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji Organu I. instancji sprawa powraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym Organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Decyzja kasacyjna stanowi bowiem jedynie rozstrzygnięcie procesowe, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Wydanie zaś decyzji kasatoryjnej wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. po pierwsze, wskazania, że decyzja Organu I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i po drugie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie Organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Regulacja z art. 138 § 2 k.p.a. oparta została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Kasacyjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości Organu II. instancji, co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Stosownie bowiem do tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem Organ I. instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas Organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się zatem w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). W świetle przytoczonych regulacji prawnych i poczynionych rozważań, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. - w oparciu o powołane przepisy tyczące badania istnienia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej - doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Organ II. Instancji zasadnie powołał się bowiem na art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.). Podkreślenia wymaga, że we wniesionym odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. GDDKiA sformułował szereg zarzutów pod adresem decyzji I. instancji, w szczególności dotyczących niewłaściwej oceny przez Wojewodę sporządzonego operatu szacunkowego. Bez przeprowadzenia jego analizy pod kątem spójności i logiczności, Organ odwoławczy nie mógłby w tym zakresie zająć stanowiska. Przedmiotowy operat stracił jednakże aktualność, co uniemożliwiło poddanie go takiej ocenie. W niniejszej sprawie, jak już wskazano, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,9351 ha, położoną w gminie K., obrębie M., stanowił operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2016 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. Artykuł zaś 156 ust. 3 u.g.n, stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez kolejne 12 miesięcy, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jak trafnie zauważył Minister - przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509). Zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem jej wejścia w życie, dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się więc kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia. W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. w dniu [...] lutego 2016 r. Jego aktualizacja stosowną klauzulą miała miejsce [...] lipca 2017 r., zatem jeszcze przed wydaniem zaskarżonej sprzeciwem decyzji Ministra z [...] listopada 2018 r. – upłynęło kolejne ponad 12 miesięcy, co czyni niemożliwym wykorzystanie tego operatu do celu, dla którego został sporządzony. Konieczne stało się zatem sporządzenie nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia przedmiotowego odszkodowania. Oznacza to w istocie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Słuszne są uwagi Ministra, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Operat szacunkowy kształtuje wysokość przyznawanego odszkodowania co czyni koniecznym zagwarantowanie stronie prawa do oceny tego operatu przez organy obu instancji. (zapewnienie realizacji zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego). W orzecznictwie przyjmuje się, że termin 12 miesięcy z art. 156 ust. 4 u.g.n. dotyczy także organu odwoławczego, bowiem jest on również organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I. instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie. Odnosząc się natomiast do żądania skargi przyznania odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości Skarżącej, wyjaśnić należy, że kwestia ta może być jedynie przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Powszechnego, jeżeli Skarżąca wniesie tam stosowne powództwo. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. – Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.