IV SA/Wa 1600/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Gminy W. kwotę 11 731 (jedenaście tysięcy siedemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] marca 2014 r. – zaskarżoną skargą przez Wójta Gminy W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] o: 1) ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi klasy [...] w gminie W.; 2) przyznaniu odszkodowania na rzecz M. W. i T. W. po [...] zł; 3) zobowiązaniu Wójta Gminy W., działającego w imieniu Zarządu Województwa [...], do wypłaty odszkodowania. Stan sprawy przedstawia się następująco: Nieruchomość położona w gminie W., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] listopada 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę drogi klasy [...] w gminie W. - etap I rondo L. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2013 r. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] ustalił i przyznał odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł, w tym na rzecz M. W. w wysokości [...] zł (udział w [...] części) i T. W. w wysokości [...] zł (udział w [...] części), za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi klasy [...] w gminie W. - etap I rondo L. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] oraz zobowiązał Wójta Gminy W., działającego w imieniu Zarządu Województwa [...], do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy W., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 104 i art. 107 K.p.a. oraz art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a., ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego przez pominięcie faktu usytuowania linii wysokiego napięcia na działce podlegającej wycenie. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ - po przytoczeniu treści art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2013r., poz. 687, ze zm.) oraz art. 134 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 154 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2014r. poz. 518) – podał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] marca 2014 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. Jednocześnie organ zauważył, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji stosownie do art. 77 i art. 80 K.p.a. Zadaniem organu jest ocena dowodowa operatu szacunkowego, w ramach której organ ma zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/07, dostępny w CBOSA). I tak w przedmiotowym operacie szacunkowym biegły ustalił, że wywłaszczona działka położona jest bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej nr [...] na obrzeżach miejscowości L. W otoczeniu nieruchomości znajdują się od strony północnej tereny zabudowy mieszkaniowo usługowej miejscowości Łętowice, od strony wschodniej drogi wojewódzkiej tereny użytkowane rolniczo bądź nieużytkowane wraz z terenami rolnymi częściowo wykorzystywanymi na cele eksploatacji powierzchniowej kruszywa naturalnego, od strony zachodniej drogi [...] tereny niezainwestowane zgodnie ze studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na cele rozproszonej zabudowy (obszar typu [...]) i dalej tereny zieleni oraz tereny wykorzystywane na cele eksploatacji powierzchniowej kruszywa. Działka znajduje się w terenie płaskim, a dojazd jest możliwy z drogi wojewódzkiej. Nieruchomość jest niezabudowana, użytkowana rolniczo, a teren działki przecięty jest linią energetyczną. Badając przeznaczenie planistyczne rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż dla przedmiotowego terenu obowiązuje Studium Kierunków i Uwarunkowań Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. zatwierdzone uchwalą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. zgodnie z którym działka nr [...] znajduje się w przeważającej części w obszarze oznaczonym symbolem [...] - obszar funkcji rolniczej oraz mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej, usługowo - produkcyjnej i letniskowej. Do wyceny gruntu rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.). Organ wskazał, że biegły wyjaśnił, iż uwzględniając obowiązujące przepisy prawa przeprowadzono analizę rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę i przeznaczonych pod drogi. Z uwagi na fakt, iż ceny nieruchomości drogowych były niższe niż nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, a więc nie występowała zasada korzyści z uwagi na cel wywłaszczenia, do dalszej analizy przyjęto rynek nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę. Badaniem objęto rynek gruntów niezabudowanych o przeznaczeniu w studium kierunków i uwarunkowali zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, w okresie ostatnich 2 lat przed wyceną, na obszarze Gminy W. Po weryfikacji danych, do analizy przyjęto zbiór 11 transakcji podobnych do przedmiotu wyceny. Ceny jednostkowe nieruchomości porównawczy wahały się w przedziale od 23,26 zł/m2 do 86,67 zł/m2, przy cenie średniej 39,84 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy w tabeli przedstawił cechy rynkowe, mające wpływ na ceny oraz przyjętą skalę ocen. Na podstawie własnych analiz oraz badań preferencji potencjalnych nabywców obliczono wagi cech rynkowych: położenie – waga 30%, przeznaczenie - waga 30%, dostępność - waga 20% i stan zagospodarowania (kształt i wielkość, terenu, uzbrojenie) - waga 20%. Ostatecznie wartość prawa własności nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł. Aby dokonać oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy – według organu odwoławczego – również należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym § 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7. Według organu operat zawiera wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Biegły wobec przeznaczenia wycenianej działki pod tereny zabudowy oraz faktu, że cel wywłaszczenia dla wycenianej nieruchomości nie zwiększa jej wartości, na potrzeby wyceny prawidłowo przeanalizował rynek transakcji gruntami niezabudowanymi stanowiącymi tereny zabudowy, zgodnie z procedurą wyceny określoną w § 36 ust. 1 ww rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Dalej wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się dotyczącego pominięcia faktu usytuowania linii wysokiego napięcia na działce podlegającej wycenie, organ wyjaśnił, że fakt ten został ujawniony w opisie przedmiotu wyceny, jak również w przyjętych cechach rynkowych, mających wpływ na cenę nieruchomości szacowanej. Stan zagospodarowania nieruchomości określony bowiem został przez biegłego jako słaby, co odpowiada m. in. ograniczeniom w postaci linii infrastruktury. Podobnie też biegły zróżnicował przeznaczenie nieruchomości w postaci zabudowy typu [...] i typu [...] przyjmując cechę przeznaczenia o wadze 30%. Wójt Gminy W. w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na przebieg postępowania i wartość odszkodowania; 2) prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 16, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1 a, ust. 2, ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez nieprawidłowe szacowanie wywłaszczonej nieruchomości. W motywach skargi podniesiono, że organy administracyjne prowadzące postępowanie oparły się bezkrytycznie na opinii rzeczoznawcy majątkowego, która zdaniem skarżącego jest wadliwa. Określenie wysokości odszkodowania jest prawem organu i to do jego kompetencji należy ocena wiarygodności pozyskanej w sprawie opinii. Skarżący już w odwołaniu zwracał uwagę na wadliwą wycenę nieruchomości, na błędy popełnione przy sporządzaniu operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Według skarżącego w operacie szacunkowym nie uwzględniono w sposób właściwy okoliczności, iż przez znaczną część działki będącej przedmiotem wyceny przebiega linia energetyczna wysokiego napięcia. Zdaniem skarżącego ta okoliczność wpływa na znaczne obniżenie wartości nieruchomości objętej decyzją Ministra. Organ określając kwotę odszkodowania nie wziął pod uwagę faktu, iż opinia rzeczoznawcy nie uwzględnia faktu negatywnego znaczenia dla wartości działki pola elektromagnetycznego wytwarzanego przez linię energetyczną przebiegającą przez działkę o mocy 400kV, pod którą nie tylko nie można prowadzić zabudowy, ale i nie można sytuować stanowisk pracy. Przebiegająca przez działkę linia wysokiego napięcia jest niebezpieczna dla zdrowia pracowników. W bezpośredniej bliskości przewodów wysokiego napięcia tworzy się "strefy ochronne". W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401) § 55 stanowi, że nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej 30 m - dla linii o napięciu znamionowym powyżej 110kV - a takie występuje na nieruchomości objętej operatem. W tak określonej "strefie ochronnej" nie jest zatem możliwe prowadzenie robót budowlanych, które zawsze wszak wiążą się z sytuowaniem w miejscu budowy stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów oraz maszyn i urządzeń budowlanych. Skarżący nawiązując do swojego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji stwierdza, że przebiegające przez teren gminy linie najwyższych napięć wymagają zachowania stref ochronnych wyłączonych z zabudowy - linia 400kV po 50 m od osi linii. Nieruchomość objęta wyceną, przez którą przebiega linia wysokiego napięcia o mocy 400kV, jest de facto przecięta przez środek pasem 100 metrów strefy ochronnej wykluczającym zabudowę i prace budowlane. Dalej, w ocenie skarżącego operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo. Stosując metodę porównawczą wyceny nieruchomości rzeczoznawca przyjął nieadekwatne do wycenianej nieruchomości inne sprzedane nieruchomości. Rzeczoznawca nie uzasadnił jakimi okolicznościami kierował się dokonując wyboru działek, których uwzględnienie zawyża wycenę nieruchomości z uwagi na odmienne funkcje nieruchomości. Zdaniem skarżącego co najmniej 3 nieruchomości przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego nie stanowiły nieruchomości podobnej do wycenianej nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykluczenie tych transakcji sprzedaży nieruchomości powoduje, że z wycenianej liczby kilkunastu (11) transakcji sprzedaży nieruchomości pozostaje 8 nieruchomości, co jest liczbą niewystarczającą dla realizacji zapisów rozporządzenia, które wymaga analizy kilkunastu nieruchomości podobnych (§ 4 ust. 4 rozporządzeni). Według skarżącego: transakcja nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. (działka nr [...];[...];[...]) - nr[...] w tabelach na str. [...] operatu - dotyczy działki o powierzchni jedynie [...] metrów kwadratowych, podczas gdy działka objęta postępowaniem o odszkodowanie ma powierzchnię [...] metrów kwadratowych. Tym samym działka ta nie jest właściwa do porównania z działką położoną w L. gmina W. objętą KW Nr [...]; transakcja nr [...] (działka nr [...]) - nr [...] w tabelach na str. [...] operatu - obejmuje działkę położoną w centrum miejscowości W. Tym samym nie można jej porównywać z działką objętą wyceną rzeczoznawcy leżącą z dala od miejsc aktywności gospodarczej, jak sklepy, stacje benzynowe, urzędy. Znajduje się na obszarze oznaczonym literą [...] o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej zgodnie ze Studium Kierunków i Uwarunkowań Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., podczas gdy działka objęta wyceną znajduje się w przeważającej części w obszarze oznaczonym litera [...] - obszar funkcji rolniczej; transakcja z [...] sierpnia 2012 (działka nr [...]) - nr [...] w tabelach na str. [...] operatu dotyczy działki o powierzchni [...] m², podczas gdy działka objęta postępowaniem o odszkodowanie ma powierzchnię [...] metrów kwadratowych. Tym samym działka ta nie jest właściwa do porównania z działką będącą W kontekście powyższych uwag skarżący zauważył, że organ prowadzący postępowanie nie jest związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2006 r. (sygn. Akt II OSK 459/05) organ administracji rozpoznający sprawę ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. W razie wątpliwości może żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnienia, co do jego treści. Rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Tymczasem w sprawie nie dokonano właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Tym samym doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżącego uzasadnione jest twierdzenie, że przyjęte do porównania nieruchomości nie stanowiły nieruchomości podobnej do wycenianej nieruchomości położonej poza centrum gospodarczym gminy W., mającej bez mała 10 000 m² powierzchni. Kwestia wyboru nieruchomości podobnych nie została w żaden sposób przez organ odwoławczy wyjaśniona. Akceptując powyższe uchybienia organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia samodzielnej oceny prawidłowości operatu szacunkowego, a w konsekwencji błędnie przyjął, że sporządzona wycena mogła stanowić podstawę do ustalenia wartości odszkodowania. Nie wskazał przy tym ile w okresie ostatnich lat zawarto transakcji na terenie całego powiatu tarnowskiego oraz dlaczego te, a nie inne transakcje zostały wzięte pod uwagę przez biegłego. Zwłaszcza, że z działek przyjętych przez rzeczoznawcę wskazane trzy nie wykazuje podobieństwa do działki objętej wyceną. Biorąc powyższe argumenty pod uwagę skarżący stwierdza, że doszło do zawyżenia wartości wycenianej nieruchomości, a tym samym miało miejsce wadliwe określenie odszkodowania należnego z tytułu przejęcia nieruchomości na cele drogowe. Przyznana kwota odszkodowania znacznie odbiega od kwot jakie uzyskiwali mieszkańcy gminy za nieruchomości zajęte pod budowę autostrady [...] K. - R. Według informacji, które potwierdzają także transakcje zawarte w operacie szacunkowym zalegającym w aktach sprawy średnia cena nieruchomości za grunty zajmowane pod drogi w Gminie W. to ok. 26 do 31 zł za metr kwadratowy. Minister infrastruktury i Rozwoju – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd stwierdził naruszenie przywołanych w zarzutach skargi i z urzędu przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Województwa [...] oraz do ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w celu realizacji inwestycji drogowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460), o czym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wywłaszczenie uregulowane w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. jako nabycie z mocy prawa, rodzi po stronie wnioskodawcy (inwestora) obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów, które brały udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z uwzględnieniem – oczywiście – dotychczasowych właścicieli danej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 73/14). Jak wskazuje art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 tej ustawy, który w ust. 1 stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza rzeczoznawca majątkowy (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z ustanowionej w Konstytucji RP i wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta, co oznacza, że tak organ pierwszej instancji, jak organ odwoławczy mają obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przystępując do rozpatrzenia środka zaskarżenia organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego i rozpatrzonego przez organ pierwszej instancji oraz zbadania ustaleń poczynionych przez ten organ. W wyniku przeprowadzonej oceny organ odwoławczy może określić zakres i kierunki dalszego postępowania wyjaśniającego w drugiej instancji. Oczywistym jest, że organ odwoławczy musi dokonać w toku postępowania odwoławczego oceny, w jakim zakresie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy załatwianej sprawy. W przypadku, gdy materiał dowodowy został w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji zebrany w sposób wyczerpujący, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać ponownej jego oceny i wydać orzeczenie co do istoty sprawy. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, iż postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji obarczone jest nieznacznymi brakami, zobligowany jest w oparciu o przepis art. 136 K.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające lub zlecić jego wykonanie organowi pierwszej instancji. Zatem zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją albo postanowieniem organu pierwszej instancji. Co do zasady także rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Stanowi to bezpośrednią realizację zasady ekonomiki postępowania, gdyż służy przyspieszeniu załatwienia sprawy administracyjnej przez organy administracji publicznej, najpóźniej na etapie postępowania przed organem drugiej instancji. Temu samemu celowi służy instytucja przewidziana w przepisie art. 136 K.p.a. uprawniająca organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych, jak wskazano wyżej, organ odwoławczy winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., zatem zawierającym jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Nadto w sposób wyczerpujący odnieść się do argumentów podnoszonych w środku zaskarżenia. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno zatem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. W sprawie organy w zakresie ustalenia odszkodowania oparły się na operacie szacunkowym sporządzonym [...] marca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając ów grunt – stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – dokonał wyboru podejścia (zastosował podejście porównawcze) oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (zastosował metodę korygowania ceny średniej). Przedmiotowy operat szacunkowy – jako stanowiący dowód z opinii biegłego - stanowił zatem podstawowy dowód w sprawie i wymagał oceny w kontekście zasad ogólnych i przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2006r. (sygn. akt I OSK 417/2006, publ. LEX nr 281387) podkreślił, iż rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości opłaty decyduje organ. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny sporządzonej opinii. I chociaż zgodnie z art. 149 u.g.n. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Regulacja ta nie zwalnia jednak organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie w ramach postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006r., sygn. akt OSK 459/05, publ. LEX nr 206473). Organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Tymczasem przedstawiona treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest przedwczesne, nie podjęte po dogłębnej analizie sprawy. Minister nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego zgodne z przytoczonym wyżej wywodem. W wydanej decyzji najpierw przytoczył treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, następnie poszczególne treści operatu szacunkowego i zauważył, że aby dokonać oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy wymienianego wyżej rozporządzenia. Dalej, po wymienieniu i przytoczeniu treści tych przepisów, wskazał że: operat zawiera wszystkie elementy nimi wymagane, biegły przeanalizował rynek transakcji zgodnie z procedurą określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia, w efekcie operat nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz lakonicznie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego pominięcia faktu usytuowania linii wysokiego napięcia na działce podlegającej wycenie. Decyzja organu odwoławczego w zasadzie pokrywa się z argumentacją decyzji organu pierwszej instancji. Innymi słowy nie zawiera oceny tej argumentacji i postępowania, które doprowadziło do wydania decyzji. Organ nie wyjaśnił swojego stanowiska w sposób niebudzący wątpliwości. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania wymienionych na wstępie rozważań Sądu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tak przedstawiającej się wadliwości decyzji organu odwoławczego nie było możliwe skontrolowanie zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości zastosowania prawa materialnego i z tego względu Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do sformułowanych w tym zakresie zarzutów i treści skargi. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister dokona całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W wydanej decyzji wyjaśni swoje stanowisko w sposób jasny, niebudzący wątpliwości i przekonywujący. Zatem w uzasadnieniu aktu organ nie tylko powoła przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, ale też szczegółowo przedstawi motywy swojego rozstrzygnięcia i odniesie się do całokształtu sprawy, z uwzględnieniem stanowiska Sądu, argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej, a dalej i skargi, po przedstawieniu jej przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym. Przed wydaniem decyzji również umożliwi stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyli zadośćuczyni zasadzie ogólnej unormowanej w art. 10 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, w punkcie I sentencji orzeczenia Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a.; w punkcie II postanowił o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.