IV SA/Wa 1601/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - oddala skargę - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako GDOŚ), po rozpatrzeniu zażalenia J. L., postanowieniem z dnia [...] nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...], znak [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku garażowo- gospodarczego z podcieniem, z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, na działce o nr ew. [...] w obrębie L., w gminie [...], w granicach [...] wskazując, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w § [...] pkt [...] uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]). Zgodnie z tym przepisem na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Jednocześnie z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika możliwość skorzystania z przesłanek prawnych zawartych w § [...] ust. [...] pkt [...]ww. uchwały znoszących zakaz zabudowy wynikający z §[...] pkt [...] tej uchwały. Od powyższego postanowienia pismem z dnia [...] J. L. złożył zażalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż na działce sąsiedniej o nr ew. [...] usytuowany jest budynek mieszkalny i gospodarczo-garażowy zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę. Nadto wskazał, że zarówno ten budynek, jak i budynki sąsiada położone są w strefie 100 m od linii brzegu Jeziora L. Tym samym niezrozumiałym jest wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do niego. Ostatecznie podkreślił, iż negatywne oddziaływanie środowiskowe na wody jeziora może spowodować droga wojewódzka o znacznym natężeniu ruchu, nie zaś planowany przez niego obiekt budowlany. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę wskazał, iż zobowiązany jest orzekać w zakresie swoich kompetencji, a więc w zakresie obszarowych form ochrony przyrody oraz na podstawie przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując oceny sprawdza zatem zgodność projektu decyzji z przepisami prawa. W niniejszej sprawie, fakt, iż na działce sąsiedniej zlokalizowany jest budynek mieszkalny i budynek gospodarczo-garażowy, mimo usytuowania go w pasie 100 m od linii brzegu Jeziora L., pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem toczy się odrębne postępowanie uzgodnieniowe. Przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie działki o nr ew.[...], w obrębie L., w gminie K., w granicach[...]. Funkcjonowanie zaś tego obszaru chronionego reguluje uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] w sprawie [...] (Dz. Urz, Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Istotnym zatem jest wyjaśnienie czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm., dalej jako "u.o.p.") wynikających z utworzenia tego parku krajobrazowego w kontekście obowiązujących zakazów na jego terenie. W ocenie GDOŚ realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w §[...] ust. [...] Uchwały. Z akt sprawy wynika bowiem, iż działka należąca do skarżącego zlokalizowana jest w pasie 100 m od linii brzegu Jeziora L. a także w całości w pasie 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]. GDOŚ wskazał, iż pod pojęciem "inne zbiorniki wodne" uregulowanym w art. 17 ust. 1 u.o.p. należy uznać inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne zgodnie z wykładnią językowo-logiczną. "Zbiornik wodny" jest zaś wodą stojącą, zajmującą naturalne lub sztucznie wytworzone zagłębienie terenu, jak również zbiornik, w którym woda występuje sporadycznie np. zbiorniki okresowe, wypełnione wodą tylko w porze deszczowej, po wiosennych roztopach. Organ wskazał, iż z oznaczeń dla działki o nr ew. [...] wynika, iż są to tzw. nieurodzaje, które mogą stanowić, jak wskazuje się w doktrynie, również zbiorniki wodne. Jednocześnie podkreślił, iż kwestia ustalenia czy na działce ew. nr [...] występuje bez wątpienia zbiornik wodny winna co prawda nastąpić w trakcie oględzin tego terenu, jednakże pozostaje ona bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Nie jest zatem koniecznym przeprowadzanie postępowania dowodowego w tym zakresie, albowiem działka będąca przedmiotem postępowania uzgodnieniowego położona jest w pasie 100 m od linii brzegu Jeziora L.. Powołując się na treść § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) GDOŚ wskazał, iż przedmiotowa inwestycja w postaci budynku gospodarczo-garażowego ma służyć przechowywaniu materiałów, narzędzi i samochodu, a zatem nie mają zastosowania odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, albowiem dotyczą obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Jednocześnie wskazując na treść §[...] ust. [...]pkt [...]i [...] uchwały GDOŚ wskazał, iż z uwagi na treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wynika, iż teren na którym zlokalizowana jest działka o nr ew. [...] nie leży w granicach obszaru zwartej zabudowy wsi, a tylko przy granicy obszaru zabudowy skoncentrowanej. Jednocześnie teren ten przeznaczony jest ze wskazaniem na potencjalne tereny inwestycyjne, ze wskazaniem funkcjonalnym - zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna, usługi. Jednocześnie istniejący budynek mieszkalny na tej działce uniemożliwia uznanie, że planowana inwestycja dotyczy siedliska rolniczego, albowiem budynek mieszkalny nie jest związany z prowadzeniem gospodarstwa rolnego związanego z produkcją rolną. Jednocześnie opiniowane uzgodnienie dotyczy budowy budynku garażowo-gospodarczego, a tym samym nie związanego z produkcją rolną. Przedmiotowa inwestycja nie jest również przebudową istniejącego obiektu, a budową nowego, co wnika wprost z treści projektu decyzji. Tym samym nie jest możliwym zastosowanie wyłączeń od zakazów wynikających z § 3 ust. 7 uchwały. Ostatecznie GDOŚ podniósł, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazów określonych w art. 17 ust. 2 pkt 1-4 u.o.p., albowiem wskazane w §[...] uchwały zakazy nie dotyczą wymienionych w tym przepisie ustawowych zadań. Skargę do Wojewódziego Sądu Administracyjnego wniósł J. L. zaskarżając postanowienie GDOŚ w całości. Postanowieniu zarzucił naruszenie: art. 16 ust. 3, art. 23 ust. 2, art. 17 ust. 1 i art. 24 ust. 1 u.o.p.; § 4 sut. 1 pkt 1 Uchwały poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odstępstwo zawarte w tym przepisie nie ma zastosowania w sprawie; § 3 pkt 7 uchwały poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że negatywne rozstrzygnięcie może być wydane także wówczas, gdy planowana inwestycja może być realizowana w odległości od 0 do ponad 100 metrów od linii brzegu jeziora; art. 32 i 64 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie skarżącego w porównaniu z właścicielami nieruchomości sąsiednich i nadmierne, nieuzasadnione ograniczenie prawa własności; art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń oraz art. 8 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż odstępstwo wynikające z § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały nie wskazuje na kumulatywnie w nim określone przesłanki, a na dwie, odrębne, alternatywne sytuacje, tj. gdy teren inwestycji znajduje się na obszarze zwartej zabudowy w granicach określonych w studium albo w sytuacji, w której planowana inwestycja stanowić ma uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Wystąpienie co najmniej jednej z nich stanowi zatem uzasadnienie do udzielenia odstępstwa od zakazów. Jednocześnie skarżący wskazał, iż organ zaniechał dokładnej analizy postanowień studium opierając się na załączniku graficznym do decyzji, wydrukach map topograficznych i ortofotomap które nie oddają aktualnego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjął, iż sąsiednie działki nie są zabudowane, podczas gdy na działce o nr [...] znajduje się droga, która jest obiektem budowlanym, a także "nieruchomość o nr [...]", które są działkami przyległymi. Podniósł również, iż zgodnie z opisem w planie działka [...] znajduje się na terenach przeznaczonych na zawartą zabudowę. W ocenie skarżącego planowana inwestycja może zostać zrealizowana w sposób nie naruszający zakazów wynikających z § 3 ust. 7 uchwały, albowiem może być realizowana w odległości od 0 do ponad 100 m od brzegu jeziora, w szczególności kiedy pozostały obszar nieruchomości może być zagospodarowany zgodnie z wnioskiem inwestora, co winno skutkować uzgodnieniem projektu decyzji. Jest to istotne, albowiem organ sam wskazał, iż lokalizacja zamierzonej inwestycji nie jest ściśle określona. Zdaniem skarżącego wprowadzony zakaz jest niezgodny z art. 64 Konstytucji, albowiem sporną działkę oddziela od jeziora, które jest elementem warunkujących zastosowanie przepisów ograniczających prawo własności wobec obowiązku ochrony środowiska, oddziela droga wojewódzka i torowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji Sąd uznał, iż nie naruszają one przepisów prawa. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo- gospodarczego z podcieniem, z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, na działce o nr ew. [...] w obrębie L. , w gminie K., w granicach . [...] Zgodnie z treścią art. 60 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - dalej jako u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie przysługuje tylko inwestorowi. ( ust. 5 zdanie pierwsze art. 53 ustawy.). Zgodnie z art. 16 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe" oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wymieniono zakazy, które mogą być wprowadzone na podstawie art. 16 ust. 3 ww. ustawy, w drodze uchwały sejmiku województwa, w celu ochrony parku krajobrazowego. Uchwałą nr [...]Sejmik Województwa [...] z dnia [...] w sprawie [...] wprowadził zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7). W § 4 ust. 1 pkt 1 - 3 uchwały zawarte są wyłączenia od zakazu, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały. Zgodnie pkt 1 tego przepisu zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Przesłanki w nim wskazane muszą zachodzić kumulatywnie, w związku z czym brak jednej z nich przesądzi o niezastosowaniu tego wyjątku. Według pkt 2 zakaz nie dotyczy istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód. Z kolei w myśl pkt 3 zakaz nie dotyczy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód. W ust. 2 § 4 uchwałodawca przyjął, że odstępstwa od zakazów wymienione § 4 ust. 1 mają zastosowanie w przypadku gdy w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów. Odnosząc powyższe uregulowania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż GDOŚ prawidłowo uznał, że zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały nr [...] ma zastosowanie, ponieważ planowana do zainwestowania działka położona jest w 100 metrowej strefie od brzegu zbiornika wodnego, co wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak też z ortofotomap oraz map topograficznych dostępnych na stronie "Geoportal.gov.pl". Ustalenie takie wynika również wprost z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy, a dokładniej z pkt 4 dotyczącego warunków ochrony przyrody i środowiska. Należy podkreślić, że planowana inwestycja polegać ma na budowie budynku gospodarczo-garażowego, a zatem nie może zostać zaklasyfikowana jako obiekt służący turystyce wodnej, gospodarce rolnej lub rybackiej. Prawidłowo również przyjął organ odwoławczy, iż w sprawie niniejszej nie miały zastosowania wyłączenia od zakazów zabudowy w 100 metrowej strefie od zbiornika wodnego określone w § 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3 uchwały nr [...]. Przedmiotowa działka, planowana do zainwestowania nie znajduje się na terenie zwartej zabudowy. Pojęcie zwartej zabudowy nie posiada legalnej definicji jednakże należy zwrócić uwagę, iż pojęcie to zostało wielokrotnie już wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1530/11, wskazano, iż "(...) zwarta zabudowa występuje wówczas gdy przez jednostkowe jej uzupełnienie powstaje stan kiedy nie ma już możliwości dalszego inwestowania - gospodarstwa ścieśnione (zabudowa centralna, śródmiejska).". Tymczasem, co innego wynika zarówno z projektu decyzji o warunkach zabudowy, w tym załącznika graficznego, ze zdjęć satelitarnych terenu wokół działki nr [...], jak i Studium. Zgodnie z projektem decyzji, określającym na linię zabudowy w obszarze analizowanym wskaźnik wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi maksymalnie 0,15, zaś budynki gospodarcze zlokalizowane są na dz. [...] i [...]. Również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., wieś L. została określona jako potencjalne, a zatem przyszłe tereny, inwestycyjne pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną i usługową, przy czym zgodnie z oznacznikiem "[...]" stanowi ona (wieś) zabudowę skoncentrowaną pomiędzy skupiskami zabudowy. Takie oznaczenie terenu wyłącza możliwość zastosowania odstępstwa wynikającego z § 4 ust.1 pkt 1 powołanej uchwały Sejmiku Województwa [...] Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, iż wbrew twierdzeniu skarżącego przepis ten nie zawiera alternatywy rozłącznej pozwalającej na uznanie, iż uregulowane są w niej dwie różne sytuacje, a zatem rację ma GDOŚ wskazując na konieczność spełnienia wszystkich przesłanek z tego przepisu. W ocenie Sądu również nie jest spełniona przesłanka wynikająca z pkt 2 i 3 § 4 ust 1 tej uchwały. Z treści wniosku oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie wynika, iż planowana inwestycja ma dotyczyć budowy, nie zaś rozbudowy czy "modernizacji" już istniejącego obiektu ( budynku gospodarczo-garażowego), czy też obiektu niezbędnego do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Również znajdujące się w aktach sprawy rysunki techniczne projektowanego planowanego obiektu na takie przeznaczenie nie wskazują. Rację ma również GDOŚ, iż w sprawie nie zachodzi możliwość zastosowania art. 17 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o ochronie przyrody z uwagi na rodzaj planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż sam pełnomocnik do skargi załączył mapy o treści analogicznej do części graficznej projektu decyzji o warunkach zabudowy, stanowiących podstawę do wydania postanowień w niniejszej sprawie. Mapy [...]stanowią jedynie uzupełnienie materiału dowodowego zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Brak jest zatem podstaw do formułowania zarzutów względem organów w oparciu o te przepisy. Jednocześnie z załącznika graficznego projektu decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wynika, iż nie jest możliwym zrealizowanie planowanej inwestycji w odległości przekraczającej pas wielkości 100 m od brzegu przedmiotowego jeziora przy uwzględnieniu treści wniosku, albowiem planowany obiekt budowlany został usytuowany właśnie w tym pasie, z uwagi na fakt, iż w obszarze przekraczającym ww. linię znajduje się już inny obiekt, tj. budynek mieszkalny. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 32 i 64 Konstytucji RP należy wskazać, iż wprawdzie Konstytucja gwarantuje każdemu prawo do własności i innych praw majątkowych oraz gwarantuje ich równą ochronę (art. 64 ust. 1 i 2), jednakże ustawodawca konstytucyjny dopuścił możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy ( art. 64 ust. 3). W tych okolicznościach organy administracyjne obu instancji prawidłowo uznały, że w obowiązującym stanie prawnym nie jest możliwe pozytywne zaopiniowanie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.