IV SA/Wa 1602/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Dyrektor Generalny Lasów Państwowych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej k.p.a.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 - dalej u.o.g.r.l.) - po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o., od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K., z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], ustalającej opłatę w wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia z produkcji 1,4273 ha gruntów leśnych stanowiących część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu S., gmina Z., niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz umarzającej postępowanie w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu S., gmina Z. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. Pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, znajdujących się na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] z obrębu S., gmina Z. Wskutek przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, 5, 11, 12 i 13 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 7 u.o.g.r.l., Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. ustalił opłatę, w wysokości dwukrotnej należności, z tytułu wyłączenia z produkcji 1,4273 ha gruntów leśnych, stanowiących część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu S., gmina Z., niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. Opłata wyniosła 612833,10 zł. W odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] organ umorzył postępowanie, ponieważ nie stwierdził wyłączenia gruntu z produkcji poprzez rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntu. [...] Sp. z o. o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, zwracając się o jej uchylenie w całości. Odwołująca się zarzuciła kwestionowanej decyzji, że nie oddaje ona zasad sprawiedliwości społecznej, bowiem w prowadzonym postępowaniu nie uwzględniono okoliczności, że spółka posiada wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty, z wyjątkiem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, została wydana opisania na wstępie decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. ustalił, iż do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej doszło jesienią 2012 r., gdy usunięto drzewostan oraz rozpoczęto eksploatację piasku na części działek ewidencyjnych nr [...] (użytek: LslV - powierzchnia 0,27 ha) i nr [...] (użytek: LslV - powierzchnia 1,32 ha) z obrębu S. Ustalenia te potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia oraz protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 4 maja 2015 r. Organ podał, że sankcją za faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. są opłaty określone w art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Stwierdził, iż zgodnie z ustaleniami Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K., przedmiotowe działki leśne nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani decyzją o warunkach zabudowy. Organ uznał, że prowadząc działalność wydobywczą, strona doprowadziła do rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania gruntu leśnego. Ustalono, że przedmiotowe grunty nie były objęte decyzją zezwalającą na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. Organ odwoławczy dodał, że działalność wydobywcza niewątpliwie nie jest leśnym użytkowaniem gruntu. Zarzuty strony, dotyczące posiadania wymaganych przepisami prawa dokumentów, organ ocenił jako bezprzedmiotowe, ponieważ podstawą do uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji, przed planowaną wycinką drzew oraz rozpoczęciem eksploatacji piasku, mogłaby być decyzja o warunkach zabudowy obejmująca działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], z obrębu S. Ponadto wskazał, że już w 2010 r. strona ubiegała się o czasowe wyłączenie z produkcji leśnej gruntów, na których projektowano eksploatację piasku, obejmujących część omawianej działki ewidencyjnej nr [...]. Przeprowadzone wówczas przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], odmawiającą czasowego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalającej możliwość zmiany zagospodarowania przedmiotowej działki leśnej, poprzez prowadzenie eksploatacji piasku. Organ wyjaśnił, że sprawcy wyłączenia gruntów z produkcji nie należy utożsamiać każdorazowo z właścicielem gruntu, ponieważ nie zawsze sprawcą jest właściciel. Podkreślił, iż działka ewidencyjna nr [...] jest własnością Z. i G. K. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że odwołujący się rozpoczął inne niż leśne użytkowanie wskazanych gruntów, przez co dokonał wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. na obszarze 1,4273 ha, wbrew przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła, że organ nie uwzględnił okoliczności, iż spółka posiadała wymagane prawem dokumenty, z wyjątkiem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto wskazała, że Starosta T. wydał koncesję dla [...] Sp. z o. o. na wydobywanie kopaliny ze złoża [...] w m. S., gm. Z. Skarżąca podniosła, że w związku z wnioskowanym przez gminę Z. leśnym kierunkiem rekultywacji mającego powstać wyrobiska, spółka wykonała projekt, wraz z planem rekultywacji w kierunku leśnym. Na tej podstawie Starosta T. wydał decyzję w sprawie wyrębu drzew na przedmiotowych działkach. Ponadto, udzielona spółce koncesja została oparta na uchwalonym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że decyzja ta nie narusza prawa. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia [...] lutego 2015 r. o ustaleniu opłaty w wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, stanowiących część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu S., gmina Z., niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. oraz o umorzeniu postępowania w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu S., gmina Z. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami tej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego użytkowania gruntów niż rolnicze lub leśne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże, grunty te mogą być faktycznie wyłączone z produkcji, dopiero po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Przepis art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. ustanawia bowiem warunek, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Wyłączenie z produkcji gruntów leśnych jest czynnością faktyczną, która stosownie do cytowanego art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W innej sytuacji, wyłączenie z produkcji narusza przepisy ww. ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1199/14, Lex nr 1553545). Jednocześnie wskazać należy, że legalne, faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji może nastąpić dopiero, gdy decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów stanie się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 224/15, Lex nr 2170773). W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga również, że w przypadku braku planu miejscowego, decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej uzyskuje się po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów leśnych nie mogą samodzielnie rozstrzygać o sposobie przeznaczenia terenu, z tego względu konieczne jest wcześniejsze uchwalenie planu miejscowego przez organ gminy albo uzyskanie przez stronę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1301/14, Lex nr 2116198). Jak wynika z ustaleń organów obu instancji, sprawcą wyłączenia gruntu leśnego z produkcji i rozpoczęcia w 2012 r. eksploatacji piasku była firma [...] Sp. z o. o., będąca właścicielem działki nr [...] oraz posiadająca w odniesieniu do działki nr [...] prawo dysponowania gruntem na podstawie umowy dzierżawy, zawartej ze Z. K. i G. K. W wyniku przeprowadzonej w dniu 9 maja 2014 r. rozprawy administracyjnej z wizją na gruncie na działkach o nr [...], [...],[...] i [...] ustalono, że na działkach o nr [...] i nr [...] rośnie drzewostan oraz nie stwierdzono prowadzenia tam eksploatacji piasku, ani innego, nieleśnego użytkowania gruntu. Na działkach o nr [...] i nr [...] stwierdzono natomiast czynne wyrobisko piasku o głębokości miejscami 10-12 m poniżej poziomu gruntu, którego wydobycie prowadziła [...] Sp. z o.o., na podstawie posiadanej koncesji. W toku postępowania administracyjnego, Urząd Miejski w Z. pismem z dnia 13 marca 2014 r. nr [...] poinformował, że dla obszaru obejmującego m.in. działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według planu miejscowego, który utracił moc w 2003 r., ww. działki znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem T32 RL stanowiącym teren istniejących lasów użytkowych, na którym dopuszczano dolesienia terenów rolnych, poeksploatacyjnych i innych, a także kontynuację eksploatacji piasku – po uzyskaniu zgody na wyłączenie na cele nierolnicze i po całkowitej rekultywacji dotychczasowego wyrobiska. Z akt sprawy wynika, że działki o nr [...] i nr [...], zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, stanowią las. Ponadto, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. odmówił skarżącej czasowego wyłączenia z produkcji gruntu leśnego obejmującego część działki nr [...]. A zatem, przedmiotowe działki bezspornie powinny być użytkowane jako las. Tymczasem, pomimo braku decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji, skarżąca usunęła roślinność leśną rosnącą na działkach nr [...] i nr [...] oraz przystąpiła do eksploatacji złoża piasku, co oznacza, że rozpoczęła inne niż leśne użytkowanie gruntów leśnych. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, że udzielenie koncesji przyznaje wnioskodawcy prawo do eksploatacji kopalin, lecz po spełnieniu warunków, wynikających z przepisów prawa. W szczególności, koncesja nie zastępuje zgody na wyłączenie gruntów z produkcji. Wyłączenie gruntu leśnego z produkcji jest możliwe wówczas, gdy jest on przeznaczony na cele inne niż leśne zgodnie z art. 7 u.o.g.r.l., tj. w akcie prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisy zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą stanowić przesłanki do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, bowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego. Podstawą do uzyskania decyzji, zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji mogłaby być w niniejszej sprawie – jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wyłącznie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzji takiej, jak również decyzji zezwalającej na wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej, skarżący nie uzyskał. Innego rodzaju decyzje nie zastępują decyzji o warunkach zabudowy, a skoro ich posiadanie nie jest wystarczające do dokonania wyłączenia, to nie mogą one stanowić substytutu decyzji o warunkach zabudowy, czy też stanowić przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty. Podniesione zarzuty pozostają zatem bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Reasumując, stwierdzić należy, że prawidłowo została ustalona w sprawie, w oparciu o art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., opłata z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów leśnych niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. w wysokości dwukrotnej należności, o której mowa w art. 12 ww. ustawy, przy uwzględnieniu okresu, w jakim nastąpiło wyłączenie gruntu leśnego z produkcji. Ustalając wysokość opłaty, organ zasadnie wziął pod uwagę cenę drewna, której wartość została ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim z dnia 20 października 2011 r. (M.P. z 2011 r. Nr 95, poz. 970), tj. cenę drewna uzyskaną za trzy kwartały roku poprzedzającego datę wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.