IV SA/Wa 1605/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 roku sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego na rzecz skarżącej M. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa 1605/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną przez M. T. do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].05.2007 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] odmawiającą dokonania zmiany w ewidencji gruntów - dla działek o nr ew. [...], położonych w W., zapisanych w poz. rejestru nr [...] obrębu [...] - polegającej na wprowadzeniu zapisu "Bp" w miejsce "Ls-V". Stan sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] Burmistrz Gminy W. orzekł o zatwierdzeniu wyników kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów m. in. w obrębie [...], położonym na terenie ówczesnej Gminy W., o utracie aktualności dotychczasowej klasyfikacji gruntów, zatwierdzonej decyzją b. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] oraz o wprowadzeniu wyników tej kontroli do dokumentów ewidencji gruntów obrębów, których dotyczyła decyzja. W uzasadnieniu wskazanej decyzji podano, że konieczność przeprowadzenia kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów wynikła w związku z opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,; a także z licznymi zmianami w sposobie użytkowania gruntów. M. T. odwołała się od decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], a następnie - po pouczeniu przez Mazowiecki Urząd Wojewódzki, że powyższa decyzja jest ostateczna, odwołanie od niej nie przysługuje i istnieje możliwość wystąpienia o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. - złożyła wniosek o wznowienie postępowania i przywrócenie na przedmiotowych działkach dotychczasowego zapisu "Bp". Postępowanie w tym zakresie okazało się jednak bezskuteczne, o czym przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12.05.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1647/05. W niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegał wniosek M. T. z dnia 10.08.2001 r., w którym żądała sprostowania treści wpisu do ewidencji gruntów i budynków odnośnie działek [...] przed zmianą. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] Burmistrz Gminy W. odmówił dokonania zmiany w ewidencji gruntów dotyczącej działek nr [...] , zapisanych w poż. rejestru nr [...] obrębu [...] zapisów, a polegającej na wprowadzeniu zapisu "Bp" w miejsce "Ls-V", W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że z opracowania związanego z kontrolą gleboznawczej klasyfikacji gruntów powstał operat gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w którym stwierdzono na działkach istnienie lasu, co znalazło wyraz w sporządzonej mapie klasyfikacyjnej. Decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] nie została zaskarżona, toteż w dniu 19 lipca 2000 r. stała się ostateczna, a następnie została wykonana poprzez wniesienie jej wyników do ewidencji gruntów i budynków. W istniejącym więc stanie faktycznym i prawnym żądanie M. T. nie ma podstaw prawnych. M. T. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Podniosła, że nie posiada indywidualnej decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], a otrzymała jedynie wypis z ewidencji gruntów z uwidocznionymi zmianami wynikającymi z powyższej decyzji. Odwołująca się wskazała, iż na dzień 20 czerwca 2000 r. brak było podstaw prawnych do zmiany rodzaju użytku gruntu przy okazji przeprowadzania kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zaznaczyła, że teren przedmiotowych działek zgodnie z obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] W. znajduje się na obszarze [...] przeznaczonym pod budownictwo z zachowaniem zieleni leśnej, a więc nieprzewidzianym pod zalesienie. Początkowo odwołanie rozpoznał Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.01.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2200/06 stwierdził nieważność tego rozstrzygnięcia ze względu na naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej. Odwołanie to ponownie rozpoznane zostało przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, który decyzją z dnia [...].05.2007 r. nr [...], następnie sprostowaną postanowieniem z dnia [...].06.2007 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podniósł, że w 1976 r. dokonano gleboznawczej klasyfikacji gruntów i wydano w tym przedmiocie decyzję z dnia [...] listopada 1976 r. Zapis użytku w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej współwłasność wnioskodawczyni, który pojawił się w operacie ewidencyjnym po jego odnowieniu w 1981 r. był nieprawidłowy. Nie miał uzasadnienia w świetle funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, której wyniki powinny być wniesione do operatu ewidencyjnego. Podczas klasyfikacji przedmiotowego gruntu w 1976 r. określono go bowiem jako las, a dokonana zaskarżoną decyzją zmiana stanowiła konsekwencję decyzji z 1976 r. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, iż o charakterze działki decydują zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący natomiast Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego [...] W. określa przedmiotowe działki jako położone na obszarze [...] o funkcji mieszkaniowo-usługowej z zielenią leśną, co nie stanowi podstawy do zmiany użytku Ls-V na Bp. Zapis w ewidencji gruntów jest poprawny merytorycznie, a ewidencja gruntów ma charakter techniczno-deklaratoryjny. Nie tworzy nowych stanów prawnych i nie przesądza o charakterze gruntów. We wniesionej skardze M. T. podtrzymała argumenty zawarte w odwołaniu. Podniosła, że organ nie odniósł się do jej zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...]. Zarzuciła, iż część przepisów stanowiących jej podstawę w dniu podjęcia tej decyzji już nie obowiązywała. Nadto obowiązujący wówczas plan nie przeznaczał działek pod produkcję rolną, a pod budownictwo mieszkaniowe. Odnośnie jej działek nie wydano nigdy decyzji o zalesieniu i sporządzeniu planu zagospodarowania lasu, ani decyzji o ustaleniu opłaty leśnej; Także w postępowaniu o uzyskanie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla budynku realizowanego na tym obszarze przyjęto, że działka wówczas o nr [...] nie jest przeznaczona pod uprawę leśną ani nie stanowi lasu. Zatem brak było podstaw do dokonania klasyfikacji gruntu na tej działce. Powołując się na jedno z orzeczeń WSA skarżąca sugerowała, że w oparciu o § 72 i 64 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20.02.1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (MP nr 11, poz. 98) należało powstały błąd w ewidencji co do określenia rodzaju użytków sprostować decyzją ostateczną. Skarżąca zarzuciła także, iż w odmowie zmiany pominięto wnioskowaną przez nią działkę o nr ew. [...] i pow. 2033 m2. Dokonana zmiana w 2000 r. nie została jej wyraźnie zasygnalizowana. W zawiadomieniu o niej podano dwoiste oznaczenie użytków "Ls" i "Bp". Nie powiadomiono o tym także z urzędu organu podatkowego. Z kolei decyzja klasyfikacyjna z [...].11.1976 r. w ocenie skarżącej nie funkcjonowała w obrocie prawnym, nie ujawniono nawet jej wyników w ewidencji, a wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa. W Konkluzji stwierdziła, że stosując prawo nie można było przedmiotowych działek poddać klasyfikacji, a tym bardziej określić jako użytku "Ls". Nie trzeba było więc wyłączać ich z produkcji leśnej, by dokonać zapisu użytku "Bp". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] 05.2007 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego jak i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja'2002 r. nr [...] odmawiającą dokonania zmiany w ewidencji gruntów - dla działek o nr ew. [...], położonych w W., zapisanych w poz. rejestru nr [...] obrębu [...] naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że z art. 7 Kpa normującego zasadę prawdy obiektywnej, którą winny realizować organy administracji państwowej przy rozpatrywaniu spraw, wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, w celu stworzenia jej rzeczywistego obrazu i uzyskania podstawy do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja tej zasady ściśle wiąże się z realizacją zasady praworządności. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi element niezbędny prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zasada ta nakłada wiele obowiązków na organ administracji publicznej. W razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony, jak w niniejszym przypadku organ orzekający związany jest żądaniem strony, nie mogąc z urzędu dokonać zmiany jej kwalifikacji. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Na organ orzekający jest zatem nałożony obowiązek podjęcia z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. W rozpatrywanej sprawie wniosek M. T. inicjujący niniejsze postępowanie został wprawdzie oparty na przepisach normujących dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków, jednakże żądanie skarżącej dotyczyło sprostowania wpisu do ewidencji poprzez wprowadzenie zapisu "Bp" w miejsce "Ls-V" dla stanowiących jej współwłasność działek. Skarżąca odmiennie zatem sformułowała swe żądanie niż przyjął to Burmistrz Gminy W. w decyzji z dnia [...] maja 2002 r. Należy zauważyć, że z akt sprawy nie wynika, aby zostały w tym zakresie przeprowadzone z nią stosowne ustalenia, w wyniku których zmodyfikowałaby swe żądanie lub też wyjaśnień organu dlaczego w ten sposób zakwalifikował żądanie skarżącej. Także we wniesionej skardze M. T. ponownie podniosła, iż domagała się sprostowania dokonanego wpisu w ewidencji gruntów odnośnie wskazanych działek. Nadto należy zauważyć, że w decyzji z dnia [...] maja 2002 r. orzeczono odnośnie działki, której w swym wniosku z dnia 10.08.2001 r. M. T. nie wymieniła, a mianowicie działki ew. o nr [...] i pow. 71 m2. Wskazała w nim natomiast działkę ew. o nr [...] i pow. 2033 m2, co do której brak rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy doszło także do naruszenia art. 61 § 1 Kpa. Skoro bowiem postępowanie zostało wszczęte na żądanie skarżącej mogło być prowadzone jedynie w granicach tego żądania, z odniesieniem się do wszystkich jego elementów. Organ odwoławczy w myśl art. 15 Kpa zobowiązany był do ponownego zbadania sprawy w jej całokształcie. Wbrew temu przepisowi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego rozpoznając wniesione odwołanie podniesionych kwestii nie dostrzegł, naruszając przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto z akt sprawy wynika, że współwłaścicielką działek o nr [...], których m. in. dotyczył wniosek skarżącej była także L. A., która winna być stroną niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy zaistniały przesłanki do uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu w tej sprawie należy uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.