IV SA/Wa 1607/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/WA 34/15 przez Prezydenta Miasta [...] 1. wymierza Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) złotych, 2. stwierdza, iż niewykonanie wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Prezydenta Miasta [...] na rzecz P. sumę pieniężną w wysokości 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych, 4. umarza postępowanie w części dotyczącej orzeczenia o istnieniu uprawnienia skarżącej do odszkodowania, 5. oddala skargę w pozostałym zakresie, 6. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] z siedzibą w L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 34/15. Skargę wniesiono po uprzednim wezwaniu organu do wykonania wyroku sądu. W skardze wniesiono o: 1. wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w maksymalnej wysokości 38.997,80 zł, 2. przyznanie od Prezydenta W. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90 zł, 3. orzeczenie o istnieniu uprawnienia skarżącej do odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] w kwocie 3.799.488 zł, 4. stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. zasądzenie od Prezydenta W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, 6. poinformowanie Prezesa Rady Ministrów oraz Wojewody [...] o istotnych naruszeniach prawa przez Prezydenta W. polegających na pozostawaniu w stanie bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa i nie wydaniu decyzji do której wydania organ został zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt I V SAB/Wa 34/15 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że [...] jest następcą prawnym [...], w związku z zawarciem umów przelewu wierzytelności zawartych w dniu 7 i 15 października 2015 r. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położoną w W., w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżąca spółka podniosła, że do dnia złożenia skargi Prezydent W. nie rozpoznał wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania pomimo, że obowiązek został nałożony w prawomocnym wyroku sądu uwzględniającym skargę na bezczynność organu. Stanowisko organu nie uległo zmianie pomimo wezwania do wykonania wyroku. W ocenie skarżącej bezczynność Prezydenta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie istniały bowiem żadne przeszkody prawne uniemożliwiające organowi wykonanie wyroku. Pomimo tego Prezydent W. nadal bez żadnej uzasadnionej przyczyny uchyla się od prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu merytoryczne rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie. Skarżąca podkreśliła, że stosowana w takiej sytuacji grzywna ma mieć charakter represyjny i aby odniosła skutek musi być ona dla organu odpowiednio dolegliwa. Wymierzenie grzywny w dolnych jej granicach nie odniesie żadnego skutku i nie zdyscyplinuje organu do wydania decyzji. W realiach niniejszej sprawy zdaniem skarżącej ochrona jej interesów wymaga zastosowania przez sąd środków prawnych dalej idących niż tylko grzywna. Dlatego jej zdaniem uzasadnione jest przyznanie skarżącej sumy pieniężnej również w maksymalnej wysokości. Za przyznaniem sumy pieniężnej w takiej wysokości, w ocenie skarżącej przemawia konieczność zachowania proporcji pomiędzy tą sumą, a przysługującym Spółce odszkodowaniem w kwocie 3.799.488 zł. Z uwagi na to, że wyrok sądu jest ignorowany przez organ władzy publicznej, w ocenie skarżącej jedyną możliwością skutecznego zakończenia stanu naruszania przez organ prawnie chronionych interesów skarżącej jest skorzystanie przez sąd w tym postępowaniu z możliwości orzeczenia o istnieniu uprawnienia. Zarówno charakter sprawy i okoliczności faktyczne i prawne nie budzą żadnych wątpliwości co pozwala sądowi orzec o uprawnieniu do odszkodowania. Prawo spółki do odszkodowania znajduje bezpośrednie oparcie w artykule 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tymi przepisami przyznanie odszkodowania uwarunkowane jest istnieniem decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego użytkownika wieczystego działki, a także wydzieleniem na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną. Na wniosek poprzednika prawnego skarżącej Prezydent W. wydał decyzję numer [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., w wyniku której nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] została podzielona i wydzielono między innymi działkę nr [...] pod drogę publiczną. W następstwie wydanej decyzji podziałowej poprzednik prawny spółki w dniu 4 sierpnia 2009 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o odszkodowaniu, który nie został do dnia dzisiejszego rozpoznany. W przypadku uznania przez sąd, że nie jest możliwe ustalenie wysokości odszkodowania w niniejszym postępowaniu skarżąca wniosła o orzeczenie o istnieniu uprawnienia do odszkodowania co do zasady. Skarżąca wskazała także, że w jej ocenie poinformowanie organu nadzoru to jest Prezesa Rady Ministrów i Wojewody [...] o zachowaniu Prezydenta W. w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest zasadne i konieczne. Na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej Spółki cofnął skargę w części dotyczącej orzeczenia o istnieniu uprawnień skarżącej spółki do odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. wynika, że w razie niewykonania przez organ administracji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przedmiotem rozpatrywanej skargi jest wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w związku z niewykonaniem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 34/15, zobowiązującego Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z 22 stycznia 2010 r. o odszkodowanie za nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wniesienie powyższej skargi uzależnione jest od spełnienia warunku formalnego, jakim jest pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 12 maja 2016 r. skarżąca Spółka wezwała Prezydenta W. do wykonania prawomocnego wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r. wydanego w sprawie IV SA/Wa 34/15, a więc warunek formalny wniesienia skargi został spełniony. Podkreślić należy, że niewykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ administracji zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wykonuje nałożonego przez sąd obowiązku polegającego na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu czynności (art. 149 § 1 w związku z art. 154 § 1 p.p.s.a.). Niewykonanie wyroku, o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia sądu w ogóle, jak i wtedy, gdy wprawdzie wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Zgodnie zaś z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Z akt sprawy wynika, że w dniu 9 marca 2016 r. zostały zwrócone organowi akta wraz z prawomocnym orzeczeniem wydanym w sprawie IV SAB 34/15. Wyrok ten zobowiązywał organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Organ, więc zobligowany był rozpoznać wniosek o odszkodowanie do dnia 9 maja 2015r. W powyższej dacie organ nie podjął żadnych czynności, pomimo, że skarżąc Spółka w dniu 22 kwietnia 2016 r. złożył pismo, w którym domagała się rozpoznania wniosku i dołączyła operat szacunkowy. Organ nie zajął także stanowiska co do wezwania o wykonanie wyroku. Dopiero w dniu [...] lipca 2016 r. została wydana decyzja odmawiająca ustalenia odszkodowania. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że wyrok nie został wykonany, gdyż w dacie wniesienia skargi nie została wydana decyzja, a ponadto wniosek został załatwiony z uchybieniem zakreślonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny terminu, o którym mowa w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r. Przypomnieć należy, że wykonanie wyroku po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 p.p.s.a.), a co za tym idzie Sąd obowiązany jest do jej merytorycznego rozpoznania. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia organowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z akt sprawy nie wynika, aby organ prawie przez pięć miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r., do daty wydania decyzji, tj. w okresie od 9 marca 2016 r. do [...] lipca 2016 r. podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie, mimo że strona monitował o rozpoznanie wniosku dotyczącego odszkodowania. Po stronie organu nie istniały, żadne okoliczności, które uniemożliwia mu wydanie decyzji w sprawie. Zwrócić należy uwagę, że decyzja z dnia [...] lipca 2016 r., nie wymagała przeprowadzania żadnego postępowania w sprawie ( np. sporządzania operatu). Nie istniały więc żadne przyczyny, które uzasadniałyby nie wykonanie wyroku w terminie. Stosownie do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W roku 2015 r. wynagrodzenie to wynosiło 3.899,78 zł (Monitor Polski z 2016 r. poz. 145). Wymierzając grzywnę w wysokości 1.500 zł Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, takich jak długotrwały charakter zwłoki organu, kwota ta w adekwatny sposób odzwierciedli ciężar uchybienia organu obowiązkowi nałożonemu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. Określając wysokość wymierzonej grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności sprawy, to jest nie tylko fakt, że wniosek został złożony w styczniu 2010 r., ale przede wszystkim okoliczność, że organ kilkakrotnie przekroczył zakreślony mu termin do rozpoznania wniosku. Sąd miał także na względzie okoliczność, że od daty zwrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., do rozpatrzenia wniosku przez organ nie było konieczności podejmowania innych czynności, poza rozpoznaniem, sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i wydaniem decyzji. Orzekając o grzywnie Sąd miał na względzie fakt, że w dacie wyrokowania wniosek był przez organ rozpoznany. Zdaniem, więc Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwota grzywny wynosząca 1.500 zł jest w tym przypadku adekwatna. Wskazać przy tym należy, iż przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. odwołujący się w swojej treści do ogłaszanej corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, określa w ten sposób jedynie górną granicę grzywny, a zatem przy wymierzaniu grzywny poniżej tej granicy, nie jest konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. Z mocy art. 154 § 2 p.p.s.a. wymierzając organowi grzywnę, sąd obowiązany jest do równoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W warunkach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że takie rażące naruszeniem prawa nastąpiło. Przesądzają o tym okoliczności przytoczone przy rozważaniach o wysokości wymierzonej organowi grzywny. O tego rodzaju kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie ich w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. I OSK 454/15, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przebieg postępowania w niniejszej sprawie uzasadnia twierdzenie, że Prezydent W. nie dołożył należytej staranności, aby zakończyć sprawę w terminie wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak już zaznaczono, w dniu 9 marca 2016 r. (data zwrócenia organowi akt sprawy przez Sąd), rozpoczął swój bieg termin na wykonanie przez organ wyroku Sądu z dnia 28 kwietnia 2015 r., jednak dopiero [...] lipca 2016 r., tj. po upływie pięciu miesięcy, wydano decyzję w sprawie wniosku skarżącej, a z akt sprawy nie wynika, aby w tym czasie organ podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie. Odnosząc się do wysokości przyznanej od organu na rzecz skarżącej Spółki sumy pieniężnej w wysokości 750 zł stwierdzić należy, że podstawę do jej orzeczenia stanowi art. 154 § 7 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uwzględniając skargę Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, a więc w rozpoznawanym przypadku do kwoty 19. 498, 90 zł. Określając wysokość tej kwoty Sąd miał na względzie te same okoliczności, które legły u podstaw określenia wysokości wymierzonej grzywny, jak i fakt, że skarżąca Spółka zwracała się pisemnie do organu o rozpoznanie jej wniosku dotyczącego odszkodowania. Wbrew jednak twierdzeniom skargi, na wysokość sumy pieniężnej przyznanej stronie od organu nie mogło mieć wpływu wysokość żądanego odszkodowania. Zauważyć należy, że w myśl art. 154 § 4 p.p.s.a. osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1, § 2, § 6 i § 7 orzekła jak w punktach 1, 2 i 3 wyroku. Z uwagi na cofnięcie skargi w części dotyczącej ustalenia istnienia uprawnienia strony skarżącej do odszkodowania, w tym zakresie postępowanie zostało umorzone w oparciu o art. 60 p.p.s.a. W pozostałym zakresie skarga została oddalona w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 155 § 1 p.p.s.a., to jest poinformowania Prezesa Rady Ministrów oraz Wojewody [...] o istotnych naruszeniach prawa przez Prezydenta W. i w tym zakresie oddalił skargę. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015, poz. 1804).