IV SA/Wa 1610/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego W. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., którą po rozpatrzeniu wniosku W. G. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1963 r. zatwierdzającej projekt wymiany gruntów we wsi L., powiat G., w części dotyczącej gruntów stanowiących poprzednio własność W. G. W uzasadnieniu swojej decyzji organ naczelny podał, że projekt wymiany gruntów wsi L., pow. G., obejmujący obszar 1307.76 ha został opracowany na podstawie przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów i zatwierdzony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1963 r. Z akt sprawy, a w szczególności z kopii wykazu zmian gruntowych sporządzonego przez uprawnionego geodetę wynika, że w rejestrze starego stanu posiadania (regulacja-wymiana nr [...]) w poz. [...] przy parcelach [...] wpisano Państwowy Fundusz Ziemi, ale w uwadze zaznaczono, że G. W. s. M. został objęty akcją "W.", a grunty te przejęto na rzecz tego Funduszu. Objęcie W. G. akcją "W.", a w konsekwencji jego przesiedlenie na tzw. "Ziemie Zachodnie" potwierdza także dołączony do akt sprawy pomocniczy rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny starego stanu posiadania, gdzie pod pozycją [...] istnieje między innymi zapis: "G. W. s. M. wysiedlony akcją "W.". Poza tym fakt wysiedlenia potwierdza również treść wniosku W. G. z dnia [...] listopada 2002 r., z którego treści wynika, że W. G. został wysiedlony w czerwcu 1947 r. i w tym samym roku osiedlił się on w miejscowości [...], pow.[...], woj. [...]. W związku z powyższym W. G. nie był uczestnikiem wymiany gruntów, gdyż w czasie przeprowadzonej w latach 1960-1963 wymiany gruntów we wsi L. przedmiotowe grunty nie znajdowały się w jego posiadaniu. Zatem zarzuty W. G. zawarte w jego wniosku z dnia [...] listopada 2002 r. i w odwołaniu, dotyczące jakoby uczestnictwa W. G. w przedmiotowym postępowaniu regulacyjno-wymiennym i w związku z tym nie wydzielenia mu ekwiwalentu w zamian za jego grunty nie znajdują uzasadnienia. Sygn. akt IV SA/Wa 1610/09 Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że Wojewoda [...] nie ustosunkował się do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/WA 553/07, gdyż nie ustalił jakiego rodzaju postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane poprzez złożenie przez W. G. pisma z dnia [...] listopada 2002 r., Minister wskazał, że organ wojewódzki zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2009 r. poinformował W. G. o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1963 r. oraz o możliwości zapoznania się z zebranymi dokumentami, uzupełnienia materiału dowodowego i składania ewentualnych wyjaśnień, jednak skarżący w związku z tym zawiadomieniem nie złożył żądanych wyjaśnień. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. G. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż W. G. nie był uczestnikiem postępowania regulacji i wymiany gruntów w miejscowości L., - naruszenie art. 7 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1963 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż nie kwestionuje faktu, że jego ojciec W. G. został przesiedlony na tzw. Ziemie Zachodnie, a w latach 1960-1963 nie zamieszkiwał we wsi L., jednak zdaniem skarżącego wskazać należy przy tym, że z wykazu zmian gruntowych i odpisu z rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego wynika, że działki nr [...] stanowiły jego własność. Posiadał on zatem grunty na obszarze poddanym wymianie i grunty te zostały włączone do postępowania wymiennego. W. G. był więc uczestnikiem wymiany gruntów. Tym samym niewskazanie ojca skarżącego w wykazie uczestników scalania oraz w planie pomiarowym z dnia [...] listopada 1964 r. stanowiło naruszenie obowiązujących wówczas przepisów prawnych, tj. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego oraz ustawy z dnia 31 Sygn. akt IV SA/Wa 1610/09 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów. Dlatego też w ocenie W. G. decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1963 r. dotycząca zatwierdzenia projektu wymiany i regulacji gruntów we wsi L., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł ponadto, iż wbrew wskazaniom zawartym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 553/07, organ nie wystosował do niego żadnego pisma mającego na celu dokładne wyjaśnienie intencji skarżącego co do złożonego wniosku oraz właściwe zakwalifikowanie pisma. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydane zostały z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. oraz art. 7, 77§1 i 107§3 kpa, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 553/07 uchylił poprzednią decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. Sygn. akt IV SA/Wa 1610/09 Stosownie więc do art.153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną jest wyłączone tylko w przypadku zmiany stanu prawnego, na tle którego została ona sformułowana oraz w przypadku ustalenia przez organy orzekające nowych okoliczności faktycznych w sprawie, nieznanych uprzednio sądowi administracyjnemu przy wydawaniu orzeczenia, a mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały jednak okoliczności wyłączające związanie oceną prawną zawartą w powołanym wyroku Sądu z dnia 18 czerwca 2007 r., mimo to organy orzekające nie zastosowały się w pełni do zawartej w tym wyroku oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania, przez co naruszyły nie tylko art. 153 P.p.s.a., ale również art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. W przywołanym wyroku Sąd zawarł następujące wnioski: 1. Istota sprawy sprowadza się do dwóch kwestii, mianowicie ustalenia, czy skarżącemu jako spadkobiercy W. G., syna M. przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1963 r., zatwierdzającej projekt wymiany i regulacji gruntów w miejscowości L., oraz jakiego rodzaju postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane przez złożenie przez W. G. wniosku z dnia [...] listopada 2002 r. skierowanego do Wojewody [...]. 2. W postępowaniu administracyjnym przedwcześnie uznano, że W. G. nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Okoliczność, że jego ojciec nie brał udziału w postępowaniu wymiennym nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony. Koniecznym jest bowiem ocena twierdzeń skarżącego, że nieruchomości należące do jego ojca, a położone we wsi L. nie zostały przejęte na własność Państwa, albowiem decyzja nacjonalizacyjna nie objęła własności W. G. W konsekwencji w dacie wydawania decyzji o wymianie gruntów ojcu skarżącego przysługiwało prawo własności. Oceny takiej organy nie dokonały. 3. Decyzje organów są wadliwe procesowe Stosownie bowiem do art.157§3 k.p.a. w sytuacji, gdy organ dochodzi do wniosku, że z żądaniem występuje Sygn. akt IV SA/Wa 1610/09 podmiot nie mający interesu prawnego winien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, nie zaś decyzję o jego umorzeniu. 4. Nade wszystko jednak organ miał obowiązek zbadania, czy pismo skarżącego z dnia [...] listopada 2002 r., choć zawierające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o wymianie, mogło zostać potraktowane wyłącznie jako żądanie wszczęcia takiego postępowania. Skarżący bowiem w dalszym toku powołuje się na okoliczność, że jego ojciec, będąc właścicielem nieruchomości gruntowych we wsi L., nie brał udziału w postępowaniu wymiennym, chociaż organy doskonale znały jego miejsce zamieszania i mogły powiadomić o jego wszczęciu. Taka zaś okoliczność może być zakwalifikowana jedynie jako ewentualna podstawa do wznowienia postępowania wymiennego (art.145§1 pkt 4 k.p.a.), nie zaś do stwierdzenia nieważności. 5. W pierwszej kolejności rolą organu będzie dokładne wyjaśnienie intencji skarżącego i zakwalifikowanie jego pisma z dnia [...] listopada 2002 r. stosownie do woli wyraźnie określonej. W zależności od stanowiska skarżącego dalszy tok postępowania będzie polegał na wyjaśnieniu, przy uwzględnieniu poglądu wyrażonego w niniejszym wyroku, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony (zarówno w postępowaniu nieważnościowym, jak również przy prowadzeniu ewentualnie postępowania wznowieniowego). Jednocześnie jednak organy będą miały na uwadze przepisy o właściwości, tj. jaki organ jest uprawniony do prowadzenia poszczególnego postępowania nadzwyczajnego. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż wbrew wytycznym Sądu organ nie wyjaśnił, czy pismo skarżącego z dnia [...] listopada 2002 r. mogło zostać potraktowane wyłącznie jako żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego, czy też również jako żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia z dnia [...] lutego 2009 r., doręczonego skarżącemu w dniu [...] lutego 2009 r., wynika co prawda, że Wojewoda [...] poinformował W. G. o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1963 r. oraz o możliwości zapoznania się z zebranymi dokumentami, uzupełnienia materiału dowodowego i składania Sygn. akt IV SA/Wa 1610/09 ewentualnych wyjaśnień, a skarżący nie złożył w związku z tym zawiadomieniem żadnych wyjaśnień, to jednak okoliczność ta, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie przesądza o tym, że intencją skarżącego wyrażoną w piśmie z dnia [...] listopada 2002 r. było wyłącznie żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien podjąć z urzędu czynności celem wyjaśnienia treści żądania W. G., informując przy tym stronę - zgodnie z art.9 k.p.a. - o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jeżeli z ustaleń organu wynikać będzie, że intencją skarżącego jest również wznowienie postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie wymiany, wówczas obowiązkiem Wojewody będzie przekazanie tego wniosku na podstawie art.65§1 k.p.a. organowi właściwemu do jego rozpoznania, zgodnie z normą kompetencyjną wskazaną w art.150§1 k.p.a. W piśmie przekazującym wniosek Wojewoda poinformuje organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania o wszczęciu postępowania nieważnościowego, co będzie niezbędne w celu rozważenia przez organ właściwy w sprawie wznowienia, czy istnieją podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie wznowienia do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego, ewentualnie w celu rozważenia podjęcia innych czynności. Formułowanie wytycznych dla organu właściwego w przedmiocie wznowienia postępowania wymiennego pozostaje oczywiście poza przedmiotem niniejszej sprawy i nie byłoby dla tego organu wiążące, niemniej zważyć w tym miejscu należy, że zagadnienie zbiegu dwóch nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych tj. wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Z uwagi jednak na skutki jakie każde z tych postępowań wywołuje, lub też może wywołać w odniesieniu do kwestionowanej w tych trybach decyzji, w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się - co do zasady - pierwszeństwo trybu nieważnościowego z tego względu, iż skutki nieważności są w istocie "dalej idące", (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r. IV SA 543/90 - OSP 1992 nr 5 poz. 120 z glosą Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1998 r. sygn. akt II SA 4/98, Lex nr 41832). Zauważyć bowiem należy, że tryb wznowienia postępowania powoduje nie tylko Sygn. akt IV SA/Wa 1610/09 wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie, ale zapewnia również możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o której rozstrzygała weryfikowana decyzja, natomiast tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko ogranicza się do eliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, iż decyzja od samego początku nie była zdolna do wywołania skutków prawnych, jak w przypadku uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy także, że obowiązkiem organu rozpoznającego ponownie sprawę będzie ponowne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, albowiem postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją przeprowadzone zostało również z naruszeniem obowiązku wykonania wytycznych Sądu dotyczących zbadania interesu prawnego skarżącego. W wyroku Sąd stwierdził m. in., iż nieprawidłowe jest stanowisko organu, że skoro ojciec skarżącego nie został wymieniony jako strona w postępowaniu wymiennym, to skarżący jako jego następca prawny nie ma interesu prawnego w zwalczaniu decyzji kończącej to postępowania. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji bądź jego spadkobierca, lecz także taką stroną może być inny podmiot. Warunkiem niezbędnym jest jedynie wykazanie, że osoba taka posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania. Dla stwierdzenia, czy skarżący ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego koniecznym było dokonanie oceny twierdzeń skarżącego, że nieruchomości należące do jego ojca, a położone we wsi L. nie zostały przejęte na własność Państwa, gdyż decyzja nacjonalizacyjna nie objęła własności W. G. Obowiązek ten nie został ponownie wykonany. Dopiero ustalenie przez organ, że skarżący posiada legitymację prawną do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, pozwoli organowi na merytoryczne orzekanie w tej sprawie. W sytuacji natomiast, gdy organ dojdzie do wniosku, że z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpił podmiot nie mający interesu prawnego winien, stosownie do art.157§3 k.p.a., wydać decyzję odmawiającą wszczęcia tego postępowania. Sygn. akt IV SA/Wa 1610/09 Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.