IV SA/Wa 1614/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu przejętej na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., którą umorzono postępowanie w sprawie zwrotu przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej we wsi O. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Wojewoda [...] stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość nie podlegała pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Jeden ze spadkobierców właściciela tej nieruchomości wystąpił w dniu 17 sierpnia 2004 r. z wnioskiem o zwrot nieruchomości w naturze. Organ I. instancji wskazał, iż wniosek o zwrot może być rozpatrzony w trybie administracyjnym jedynie w oparciu o regulacje art. 136 lub 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Jednak wskazane regulacje nie dotyczą możliwości zwrotu nieruchomości przejętych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stąd postępowanie w tym przedmiocie, zdaniem organu I. instancji należało umorzyć. Organ odwoławczy uznał, iż pomimo błędnego uzasadnienia decyzja Wojewody odpowiada prawu. Wskazał z kolei, iż przesłanką orzekania na podstawie art. 160 K.p.a. jest uprzednie stwierdzenie nieważności decyzji bądź orzeczenie o tym, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy istnieją przeszkody dla stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Przejście nieruchomości na rzecz Państwa na postawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej następowało z mocy prawa. W tym przedmiocie nie wydawano żadnego orzeczenia. Jedynym orzeczeniem w sprawie była decyzja z 2003 roku o nie podleganiu nieruchomości pod działanie dekretu. Brak jest więc podstaw do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 160 K.p.a., wobec czego postępowanie należało umorzyć. Dochodzenie roszczeń może nastąpić jedynie przed sądem powszechnym. W skardze na decyzję Ministra, p. M. K. zarzuciła, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił stronie, na czym polegała wadliwość uzasadnienia decyzji organu I. instancji, co uniemożliwia ocenę czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §. 1 K.p.a., co miałoby znaczenie dla powstania ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Naruszono tym art. 8 i 9 K.p.a. Wskazała ponadto, iż przejęcie majątku nastąpiło protokołem z dnia 10 listopada 1950 r. Komisarza Ziemskiego z B, który był wówczas organem administracji państwowej. Z treści decyzji z 2003 roku wynika z kolei, iż przejęcie majątku nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku był zwrot majątku przejętego faktycznie przez Państwo z powołaniem przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, który w świetle ostatecznej decyzji Wojewody [...] nie podpadał pod działanie tego dekretu. Wniosek ten, skierowany do Starosty M., został przekazany według właściwości Wojewodzie [...] postanowieniem z dnia [...] września 2004 roku. Źródłem uprawnienia do orzekania przez organy administracji w sposób władczy o prawach i obowiązkach obywateli może być wyłącznie przepis prawa przyznający tym organom kompetencje do wydania rozstrzygnięć w określonym zakresie w sprawie indywidualnej. Wynika to z treści art. 6 K.p.a. Zasada ta ma rangę normy konstytucyjnej (patrz art. 7 Konstytucji RP). Orzekanie w sposób władczy następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 K.p.a., w sprawach spornych pomiędzy organami administracji a obywatelami. Gdy konkretny przepis nie przyznaje organom władzy państwowej uprawnienia do orzekania w sposób władczy spory rozstrzygane są przez sądy powszechne. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wskazały to organy zarówno I. instancji jak i odwoławczy, brak jest przepisów pozwalających orzekać poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu nieruchomości, która jak wynika z ostatecznej decyzji z 2003 roku została przejęta z przywołaniem przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy pod działanie jego przepisów nie podlegała. Podstawą do orzekania w tym przedmiocie nie mogą być ani przywołane w decyzji organu I. instancji przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też przywołany przez organ odwoławczy art. 160 K.p.a. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu decyzji, w rozpoznawanej sprawie nie wydano bowiem uprzednio decyzji o stwierdzeniu nieważności innej decyzji ani też decyzji o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.). W szczególności charakteru takiej decyzji nie ma orzeczenie Wojewody [...] z 2003 roku, którym stwierdzono, iż nieruchomość nie podlegała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sama ocena, iż przejęcie nieruchomości nastąpiło z naruszeniem przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest tożsame z orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności określonej decyzji administracyjnej, czy wydaniu jej z naruszeniem prawa. Zamiaru orzekania przez organ administracji w przedmiocie legalności określonego aktu administracyjnego nie można domniemywać. W rozpoznawanej sprawie, wydając decyzje z 2003 roku, organ nie zakwalifikował przywołanego w skardze protokołu z 1950 roku, jako decyzji administracyjnej i nie orzekał w jego przedmiocie na zasadzie art. 158 K.p.a. Nie wydanie orzeczenia w myśl przepisów przywołanych w art. 160 § 1 K.p.a. wyklucza orzekanie na podstawie tej regulacji. W tej sytuacji poza oceną Sądu pozostaje kwestia, czy przepis ten mógłby w ogóle stanowić podstawę orzekania z uwagi na możliwość jego zastosowania jedynie w niektórych sprawach w następstwie jego uchylenia nowelą z 2004 r. Poza oceną Sądu pozostaje także kwestia generalnej możliwości orzekania w przedmiocie aktów wydawanych w ramach przeprowadzania reformy rolnej. Sąd poprzestanie w tym zakresie na wskazaniu, iż było to przedmiotem orzekania przez Sąd Najwyższy (patrz uchwała z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt III CZP 90/91 opubl. OSNCP nr 5 z 1992 r. poz. 72). Wobec braku podstaw prawnych prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, trafnie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w związku z wnioskiem z 2004 roku (art. 105 K.p.a.). Skarżąca natomiast trafnie wskazuje, iż w kwestionowanej decyzji uchybiono wymaganiom art. 8 i 9 K.p.a. w zakresie właściwego informowania strony o przesłankach, jakimi kierował się organ orzekający w sprawie, co prowadziło także do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. W kwestionowanej decyzji bowiem podniesiono, iż orzeczenie organu I. instancji zostało wadliwie uzasadnione, nie wskazując, w czym organ odwoławczy dopatruje wadliwości uzasadnienia. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy postępowanie zostało niezasadnie wszczęte, uzasadnienie orzeczenia o jego umorzeniu, w związku z brakiem podstaw jego prowadzenia, może odwoływać się przykładowo do różnych pozostających w związku logicznym ze sprawą norm prawnych, ze wskazaniem, iż nie mogą one stanowić podstawy orzekania. W tym świetle, wobec nie wskazania przez stronę podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie jej żądania, dopuszczalne było zarówno odwołanie się do przepisów o charakterze materialnoprawnym np. ustawy o gospodarce gruntami (organ I. instancji) jak i do regulacji o charakterze procesowym - K.p.a. (tak organ odwoławczy) Uchybienie, co do wskazania wadliwości uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I. instancji, nie mogło jednak mieć wpływu na wynik sprawy, skoro jak wskazano umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości było zasadne z braku podstaw materialnoprawnych do orzekania w tym przedmiocie. W szczególności wadliwe uzasadnienie decyzji organu I. instancji nie mogło stanowić źródła powstania roszczenia opartego na regulacji art. 160 K.p.a. (w brzmieniu sprzed jego uchylenia), jak zdaje się to wywodzić Skarżąca. W tej sytuacji, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez Sąd nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.