IV SA/Wa 1619/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Piotr Korzeniowski sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...]. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO, Kolegium, organ odwoławczy) na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołań: Centrum Usług [...] w [...], Stowarzyszenia [...] nad [...], [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], [...] od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2019 r., nakładającej na Centrum Usług [...] w [...] zarządzające lotniskiem [...] w [...] obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko zakresie emisji hałasu. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Prezydent [...] ww. decyzją z [...] czerwca 2019 r. nałożył na Centrum Usług [...] w [...] zarządzające lotniskiem [...] w [...] obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko zakresie emisji hałasu poprzez: - ograniczenie czasu wykonywania komercyjnych i szkoleniowych operacji lotniczych na lotnisku [...] oraz lotów po kręgu do godzin pomiędzy 8.00 a 22.00, z tym że liczba wykonywania komercyjnych i szkoleniowych typów operacji lotniczych, rozumianych jako start, lądowanie, przelot oraz lotów po kręgu na lotnisku [...] do maksymalnie 100 w ciągu jednego dnia, w tym 10 w ciągu jednej godziny (lit. a), - wprowadzenie bezwzględnego obowiązku wyposażenia statków powietrznych operujących z lotniska. [...] we wtórny radar dozorowania (SSR) posiadający wszystkie wymagane możliwości transpondera SSR lub transponder SSR w celu identyfikacji toru lotu statku powietrznego korzystającego z lotniska [...] (lit. b), - ustalenie procedury rejestracji i lokalizacji samolotów i śmigłowców podczas wykonywania operacji lotniczych oraz dokonywanie bieżącej rejestracji wszystkich typów operacji Jptniczych wykonywanych na lotnisku [...] (lit. c) - comiesięczne przekazywanie Prezydentowi [...] danych zawartych w rejestrze, o 3ctórym mowa w lit. c, wskazującym wszystkie zarejestrowane operacje lotnicze (lit. d), - ustalenie minimum 9 punktów stałego monitoringu hałasu w tym zmianę lokalizacji dwóch Obecnych i wskazanie lokalizacji tych punktów w rejonach uzasadnionych merytorycznie, tj. Jna terenach podlegających ochronie akustycznej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. z 2014 r., poz. 112) i rejonach skarg mieszkańców (lit. e). Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Centrum Usług [...] w [...], Stowarzyszenie [...] [...] oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...]. W odwołaniu Centrum Usług [...] w [...] podniosło szereg zarzutów dotyczących opinii sporządzonej przez biegłego Z. S., na którą powołał się organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. W dniu [...] marca 2020 r. do SKO wpłynęło zawiadomienie Prokuratury-Rejonowej [...] w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt [...], o uwzględnieniu zażalenia Centrum Usług [...] oraz [...] sp. z o.o. na postanowienie z dnia [...] października 2019 r. o umorzeniu śledztwa sygn. akt [...] i uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zarejestrowaniu sprawy w Rep. 1 Ds. Śledztwo dotyczy popełnienia przez Z. S. czynu z art. 233 § 4 kk. Zgodnie z ww. przepisem kto, jako biegły, rzeczoznawca lub tłumacz, przedstawia fałszywą opinię, ekspertyzę lub tłumaczenie mające służyć za dowód w postępowaniu określonym w § 1 (w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy), podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10. Kolegium uznało, że wobec tego, iż decyzja organu I instancji została wydana m.in. w oparciu o opinię sporządzoną przez eksperta hałasu lotniczego, biegłego sądowego – Z. S., przy czym obowiązki nałożone na Centrum Usług [...] w [...] wynikają wprost z opinii akustycznej sporządzonej przez biegłego, to kwestia prawdziwości tej opinii na potrzeby niniejszego postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, skoro to na jej podstawie organ pierwszej instancji nałożył obowiązki na Centrum Usług [...] w [...]. W ocenie Kolegium wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ograniczenia oddziaływania akustycznego emitowanego do środowiska z lotniska [...] w [...], zarządzanego przez Centrum Usług [...] "Lotnisko [...]" wymaga wiadomości specjalnych. Skoro zatem na jego potrzeby biegły Z. S. sporządził opinię akustyczną, a następnie wobec biegłego wszczęte zostało śledztwo w sprawie popełnienia czynu z art. 233 § 4 kk, w związku z opisaną opinią, to do czasu tej kwestii zasadne jest zawieszenie postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołań od decyzji Prezydenta [...]. Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...] nad [...] z siedzibą w [...] (Stowarzyszenie, skarżący), zarzucając naruszenie: 1) 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania mimo braku ku temu podstaw i uchylenie się przez SKO od rozpoznania istoty sprawy; 2) art. 124 § k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji postanowienia rzekomego zagadnienia wstępnego oraz czasu zawieszenia postępowania; 3) art. 7, 77 § 1, 15 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania: - bez wskazania dlaczego postępowanie karne (w fazie in rem) ma być zagadnieniem wstępnym w niniejszym postępowaniu; - podanie niezgodnie z prawdą, że toczy się postępowanie przeciwko biegłemu Z. S., podczas gdy postepowanie toczyło się tylko w fazie in rem i nigdy nie były postawione komukolwiek zarzuty; - brak krytycznej oceny materiału dowodowego W związku z powyższym Stowarzyszenie, reprezentowane przez radcę prawnego wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie stwierdziło, że w rozpatrywanej brak było podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem kwestia zarzucanej przez stronę zainteresowaną w opóźnianiu postępowania rzekomej wadliwości opinii biegłego nie może być ze swej istoty zagadnieniem prejudycjalnym. Jeżeli SKO ma jakiekolwiek wątpliwości co do rzetelności opinii biegłego wydanej w sprawie, to powinno te zarzuty lub wątpliwości sformułować w oparciu o własną ocenę tego dowodu i w razie potrzeby powołać drugiego biegłego, który wypowie się w sprawie okoliczności wymagających wiedzy specjalistycznej, co jednocześnie dawałoby podstawę do weryfikacji opinii biegłego Z. S.. Według skarżącego, SKO nie jest związane treścią opinii biegłego, jest zobowiązane ocenić jej rzetelność. Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że postępowanie karne (które było i jest obecnie w fazie in rem) może dotyczyć odpowiedzialności karnej biegłego. Ale to, czy zarzuty w ogóle zostaną postawione, czy biegły zostanie uniewinniony lub skazany, nie jest zagadnieniem prejudycjalnym w tym postępowaniu. Rozstrzygnięcie sprawy karnej mogłoby być hipotetycznie zagadnieniem wstępnym np. w postępowaniu o cofnięcie w trybie administracyjnym uprawnień/wydalenie ze służby. Skarżący zarzucił także, że zawieszenie postępowania dotyczy 4 wniesionych odwołań, tymczasem 2 odwołania nie pochodzą od stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.)- dalej: p.p.s.a. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenia, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Kolegium stanęło na stanowisku, że zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt prowadzenia śledztwa w sprawie o czyn z art. 233 § 4 kk ("Kto, jako biegły, rzeczoznawca lub tłumacz, przedstawia fałszywą opinię, ekspertyzę lub tłumaczenie mające służyć za dowód w postępowaniu określonym w § 1,podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10"). Kolegium wskazało, że śledztwo to dotyczy opinii biegłego Z. S., na podstawie której orzekł w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że kwestia prawdziwości tej opinii, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem to na jej podstawie organ pierwszej instancji nałożył obowiązki na Centrum Usług [...] w [...]. Zdaniem Sądu, stanowisko Kolegium jest nieprawidłowe. Na wstępie należy zauważyć, że instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, a jego ocena należy ze względu na normy kompetencyjne do innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne w sprawie. W postępowaniu administracyjnym przyjęto zatem jako podstawowe rozwiązanie, że o zagadnieniach wstępnych (prejudycjalnych) rozstrzyga organ lub sąd właściwy do ich rozstrzygnięcia, co nie oznacza, że dopuszczalne jest zawieszenie postępowania bez wykazania związku pomiędzy rozpoznawaną sprawą a inną sprawą, która może być zakwalifikowana jako prejudycjalna. Tylko w sytuacjach szczególnych można odstąpić od tego rozwiązania. Dlatego obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym (por. por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 359-360). Ponieważ zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w ustawie, a przesłanki zawieszenia nie powinny być wykładane rozszerzająco. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być zatem tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Samo, zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Organ nie może zatem kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Istotne jest przy tym to, by zagadnienie wstępne miało charakter materialnoprawny, co oznacza, że zawieszenie postępowania administracyjnego z tej przyczyny wymaga ustalenia konkretnego przepisu prawa materialnego, który uzależniałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie od rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na wniosek strony (por. wyroki NSA z dnia 12 maja 2009r., I OSK 441/09 oraz 13 września 2012r., II OSK 903/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; także W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, ST nr 10 2003 r., s. 29-43). Zależność musi ta być bezpośrednia co oznacza, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX, Warszawa 2013, teza 5 do art. 97) Należy jeszcze raz wskazać, że przyczyną zawieszenia postępowania według organu jest kwestia zbadania prawdziwości opinii biegego w związku z toczącym się śledztwem o popełnienie czynu z art. 233 § 4 kk. Tymczasem według ugruntowanego w orzecznictwie poglądu opinia biegłego jest dowodem podlegającym ocenie organu. Opinia biegłego, w rozumieniu k.p.a., nie ma na celu ustalenia okoliczności faktycznych ani jego elementów, ponieważ należy to do kompetencji organu administracyjnego. W wyroku z dnia 13 maja 2014 r., II SA/Łd 1349/13WSA w Łodzi stwierdził: "w tego rodzaju sprawach dotyczących przywrócenia stosunków wodnych na gruncie opinia biegłego jest niezbędna. Przy czym, dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Obowiązek oceny opinii biegłego, jak każdego dowodu w sprawie, zachodzi także wtedy, gdy strony postępowania nie wniosły do opinii zastrzeżeń (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1538/11; wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1042/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 336/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, iż organy orzekające w niniejszej sprawie, tak w I jak i II instancji, co do zasady prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z wykorzystaniem opinii biegłego. Niemniej jednak nie podjęły się oceny tego dowodu z zastosowaniem podstawowych zasad postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że organ administracji nie jest skrępowany opinią biegłego i nie może ograniczyć się do powołania w uzasadnieniu decyzji konkluzji przedstawionej przez biegłego. W niniejszej sprawie, jak wynika to z lektury zarówno zaskarżonego aktu, jak i go poprzedzającego, organy bezkrytycznie przyjęły opinię i jej wnioski, a nadto wykorzystując jej obszerne fragmenty sformułowały uzasadnienie, którego lektura czyni zasadnym ocenę, iż uchybiły nie tylko przepisom regulującym kwestie dowodowe - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., ale i art. 107 § 3 k.p.a." Z kolei w wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2016 r., II SA/Łd 283/16, wskazano, że "celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w której treść merytoryczną co prawda organ wkraczać nie może, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły, ma jednak obowiązek ocenić jej wartość dowodową, wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy. Powinien to uczynić w kontekście pozostałego materiału dowodowego, który powinien być kompleksowo zgromadzony. Nie może również uchylić się od ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony co do opinii i na podstawie pełnego materiału dowodowego może dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do rozstrzygnięcia." Zatem w rozpoznawanej sprawie fakt, że biegły sądowy jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej opracowanej przez niego opinii. Sporządzony przez niego dokument ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia opinii, udzielenia wyjaśnień co do treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. W ocenie Sądu w rozptrywanej sprawie Kolegium posiada kompetencje do samodzielnej oceny sporządzonej przez biegłego sadowego Z. S. "Opinii akustycznej wydanej w formie ekspertyzy w zakresie toczących się psotepowań związanych z hałasem emitowanym z Lotniska [...]" na gruncie prowadzonego postępowania w przedmiocie ograniczenia oddziaływania akustycznego emitowanego do środowiska. Brak było zatem podstaw do zawieszenia ww. postępowania administracyjnego w związku ze śledztwm toczącym się o czyn z art. 233 § 4 kk. Organ odwoławczy powinien samodzielnie ocenić wartość dowodową sporządzonej opinii w kontekście pozostałego materiału dowodowego oraz na gruncie przepisów prawa, tj. ustawy Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112), rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem lub portem (Dz. U z 2011 r. Nr 140 poz. 824). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego nastąpiło na podstawie art. 200, 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwołaczy weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku. Zatem prowadząc postępowanie odwoławcze organ będzie zobowiązany dokonać oceny opinii biegłego i w zależności od dokonanych ustaleń podjąć dalsze czynności w celu merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponadto na wstępie dokona oceny legitymacji podmiotów wnoszących odwołanie, nie biorących udziału w postępowaniu w pierwszej instancji