IV SA/Wa 1622/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy z wniosku Stowarzyszenia Z. w W. o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1622/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "Z." w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony uzupełnia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1622/14 w ten sposób, że dodaje punkt 3 o treści "stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku". Przedmiotem skargi było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] marca 2014 r. odmawiające Stowarzyszeniu "Z." (zwanemu dalej "Stowarzyszeniem", skarżącą) udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek B. Sp. z o.o. S.K.A. z 19 października 2013 r., w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na realizacji garaży i parkingu samochodowego wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, w ramach etapowej budowy kompleksu budynków mieszkalnych z usługami w części parterowej, pn. "B." na dz. ew. nr [...], [...] obręb [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W. W uzasadnieniu postanowienia Prezydenta W. z [...] marca 2014 r. nr [...] wskazano, że Stowarzyszenie, powołujące się we wniosku o dopuszczenie do udziału na art. 31 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, określanej dalej jako "Kpa"), nie wykazało ani we wniosku, ani w odpowiedzi na wezwanie z 19 lutego 2014 r. do uzupełnienia wniosku, interesu społecznego w udziale w ww. postępowaniu. Stowarzyszenie w zażaleniu od ww. postanowienia podniosło, że organ I instancji nie wziął pod uwagę ważnych dokumentów, które powinny być traktowane jako dowody w sprawie (tj.: opracowania ekofizjograficznego do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., Krajowego raportu pn. "Strategiczny plan adaptacji dla sektorów i obszarów wrażliwych dla zmiany klimatu do 2020 r.", oprac. Ministerstwo Środowiska, grudzień 2012 r. i programu POP dla aglomeracji stołecznej). Wskazało, że jako główne kryteria istnienia interesu społecznego należy uznać następujące wartości: ochronę zdrowia i przyrody, przyczynianie się do lepszego wyjaśnienia okoliczności sprawy i pełniejszego gromadzenia materiału dowodowego, przyczynienie się do lepszego załatwienia danej sprawy, a tym samym wypełnienia celów postępowania administracyjnego. Zdaniem Stowarzyszenia, jego udział w przedmiotowym postępowaniu czyni zadość ww. kryteriom. Ponadto przesądzanie, że zagwarantowane będą wymagania w zakresie hałasu wewnątrz projektowanych mieszkań na terenie inwestycji i że inwestycja nie będzie oddziaływać ponadnormatywnie jest – w ocenie skarżącej - przedwczesne na etapie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podniosło także, że kwestia udziału Stowarzyszenia w postępowaniu nie została rozpatrzona w kontekście prawa wspólnotowego oraz w kontekście Konwencji z Aarhus. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazało, że organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody, jak również działania proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów ustawy z 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, lecz w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie. Dalej SKO podniosło, że udział takiej organizacji społecznej w wyżej wymienionych postępowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach, ponieważ istnieje ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym. Zdaniem Kolegium nie można stwierdzić, że sprawa uczestnictwa Stowarzyszenia w postępowaniu nie została rozpatrzona w kontekście prawa wspólnotowego oraz w kontekście Konwencji z Aarhus w sytuacji, gdy przepisy prawa polskiego są zgodne z ww. przepisami prawa wspólnotowego i Konwencji z Aarhus. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1925/10 SKO stwierdziło, że interes społeczny nie przejawia się w tym, iż udział organizacji przyczyni się do lepszego wyjaśnienia faktów, aspektów sprawy, do bardziej korzystnego gromadzenia materiału dowodowego, gdyż taki zakres ochrony interesu społecznego może dotyczyć każdego postępowania i jest on realizowany przez formy kontroli instancyjnej oraz sądowej decyzji administracyjnych, a nie przez dopuszczenie do postępowania organizacji społecznych. Z kolei samo Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., na które powołuje się Stowarzyszenie, nie stanowi prawa miejscowego i nie może być podstawą decyzji administracyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że Stowarzyszenie nie wykazało konkretnego interesu społecznego mającego związek z przedmiotowym postępowaniem. Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji, podkreślając w szczególności, że sprawa dotyczy uczestnictwa organizacji ekologicznej w postępowaniu środowiskowym, prowadzonym na podstawie Kpa, w ścisłym związku z ustawą o udostępnieniu informacji o środowisku. Przywołanie powyższego wyroku przez organ – zdaniem Stowarzyszenia - nie mogło prowadzić do wniosku, że sprawa uczestnictwa Stowarzyszenia w postępowaniu została rozpatrzona w kontekście prawa wspólnotowego oraz konwencji z Aarhus, skoro dyrektywa 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne ("dyrektywa OOŚ"). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1622/14 uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], ponadto zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał w szczególności, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] marca 2014 r., zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz uzasadnienia orzeczenia (art 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3, w zw. z art. 126, 140 i 144 Kpa), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 Kpa, powołanym we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacja może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dopuszczenie określonej organizacji społecznej do postępowania w sprawach z zakresu ochrony środowiska, na zasadzie art. 31 § 1 Kpa, a więc wykraczających poza przypadki wskazane w art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (D.U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), nawet gdy uzasadniają to cele statutowe wnioskodawcy, nie może być niejako automatyczne. Jego zasadność musi być rozważana, mając na uwadze wszystkie realia konkretnej sprawy, z uwzględnieniem założenia, że za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału w konkretnym postępowaniu muszą przemawiać także określone względy interesu publicznego. Uwarunkowania sprawy muszą być tego rodzaju, że z powodu ochrony określonych dóbr o charakterze ogólnospołecznym (np. zasobów przyrodniczych o szczególnej wartości) lub istotnych dla społeczności lokalnych (jakość powietrza, warunki akustyczne), w powiązaniu ze specyfiką planowanych działań, wzmocnienie tzw. czynnika społecznego w postępowaniu jest uzasadnione. Istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organizacja taka zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, zatem dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 Kpa. Okoliczności sprawy muszą odzwierciedlać ten interes w konkretnych zagadnieniach podlegających rozpatrzeniu w toku postępowania głównego, do którego akces zgłasza Stowarzyszenie. Sam fakt działania na gruncie przepisów administracyjnych czy konieczność ważenia interesu w postępowaniu administracyjnym, do czego zobowiązuje art. 7 Kpa, jak również sam wzgląd na zachowanie zasady praworządności (również aktualny w toku każdego postępowania administracyjnego) nie uprawnia do udziału stowarzyszeń, bez ukonkretnienia owego interesu. W przeciwnym razie przepis art. 31 Kpa byłyby zbędny, potrzeba istnienia konstrukcji dopuszczenia do udziału bałaby iluzoryczna, a instytucja udziału stowarzyszenia w postępowaniach miałaby uniwersalny charakter. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że ustalenie, czy występuje interes publiczny przemawiający za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wymaga w każdym przypadku wnikliwej analizy. Sąd uznał, że w rozpoznawanym przypadku organ orzekający w sprawie nie uczynił zadość wskazanemu wymaganiu. Stowarzyszenie już we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wskazywało bowiem, że przedsięwzięcie ma zostać usytuowane w szczególnym miejscu – tj. korytarza napowietrzania W. Ponadto Strona skarżąca podnosiła kolejne istotne, w jej ocenie, uwarunkowania sprawy: - karta informacyjna przedsięwzięcia nie uwzględnia wszystkich okoliczności, mogących mieć znaczenie dla sprawy, w tym wszystkich źródeł uciążliwości, - realizację inwestycji na terenie, gdzie już (w ocenie Stowarzyszenia) przekroczone są normy jakości powietrza, przy czym specyfika inwestycji wiązać się będzie z dodatkowymi emisjami, - przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, - możliwość kumulacji oddziaływań, - brak podania źródeł zawartego w karcie informacyjnej przedsięwzięcia stwierdzenia o zachowanych standardach jakości powietrza. Organ administracji nie odniósł się do przedstawionej przez Stowarzyszenie argumentacji w tym zakresie i nie ustosunkował się do niej mimo, że podnoszone przez Stowarzyszenie względy mogą stanowić jeden z normatywnie określonych czynników, które należy rozważyć oceniając, czy konieczne jest przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko (art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b i d oraz pkt 2 lit. f ustawy o ocenach). W piśmie, które wpłynęło do Sądu 11 grudnia 2014 r. Stowarzyszenie wniosło o uzupełnienie sentencji wyroku z 7 listopada 2015 r. w zakresie rozstrzygnięcia co do wykonalności zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uwzględnienie skargi przez Sąd nie stanowi o jednoczesnym obowiązku stosowania przepisu art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - powoływanej dalej jako p.p.s.a. Wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 p.p.s.a. odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przepis art. 152 p.p.s.a. nie daje podstaw do stwierdzenia, że jest przesłanką do zastosowania w każdej sytuacji uwzględnienia skargi na akt lub czynność. Wykluczyć należałoby stosowanie tej konstrukcji do aktów z natury rzeczy niepodlegających wykonaniu oraz do aktów lub czynności już wykonanych przed wydaniem wyroku (tak R. Sawuła PiP Nr 8 z 2004 r., poz. 71). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Przedmiotem rozstrzygnięcia było postanowienie odmawiające Stowarzyszeniu "Z." udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek B. Sp. z o.o. S.K.A. z 19 października 2013 r., w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na realizacji garaży i parkingu samochodowego wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, w ramach etapowej budowy kompleksu budynków mieszkalnych z usługami w części parterowej, pn. "B." na dz. ew. nr [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W. Zaskarżony akt posiada zatem charakter negatywny, nie nadający się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednak ma ono wymiar procesowy, tj. uchylenie postanowień wydanych w przedmiocie odmowy dopuszczenia ma ten skutek, że organ powinien ponownie rozpatrzyć wniosek o dopuszczenie, realizując ocenę prawną zawartą w wyroku Sądu (jeżeli wyrok stanie się prawomocny i wykonalny, a postępowanie będzie w toku). Do czasu prawomocności i wykonalności wyroku brak wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu powodować może kontynuowanie administracyjnego toku sprawy w stanie z obowiązującym (wykonalnym) postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...], utrzymującym w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] marca 2014 r. Natomiast wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia powoduje, że uchylone postanowienie nie wywołuje skutków prawnych, tak procesowych, jak i materialnych przez okres, w którym wyrok nie jest prawomocny, w czym wyraża się zarówno zgodność z treścią wyroku, jak i procesowa ochrona Stowarzyszenia. Należy jednocześnie zauważyć, że wstrzymaniu podlega jedynie zaskarżony akt, wydany w postępowaniu wpadkowym, którego przedmiotem jest rozważenie zasadności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a nie postępowanie główne, tj. wszczęte na wniosek B. Sp. z o.o. S.K.A. z 19 października 2013 r., w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (wstrzymanie wykonania postanowienia nie dotyczy toku tego postępowania). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2015 r. uzupełnił wyrok z 7 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1622/14 w ten sposób, że dodał punkt 3 o następującej treści: "stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku", na podstawie art. 157 § 3 p.p.s.a.