IV SA/Wa 1629/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia - skargę oddala - Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 roku, Nr [...] Dyrektor [...] Parku Narodowego uzgodnił projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. w części dotyczącej [...] Parku Narodowego i jego otuliny pod warunkiem zastosowania zamian wynikających z problemów i zastrzeżeń wskazanych w uzasadnieniu postanowienia oraz usunięcia wskazanych w uzasadnieniu wad. W postanowieniu zawarte zostało pouczenie o możliwości złożenia zażalenia do Ministra Środowiska. Na powyższe postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego zażalenie złożył pełnomocnik J. N. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 roku, Nr [...] Minister Środowiska stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Minister Środowiska stwierdził, że składająca zażalenie podniosła, iż postanowienie Dyrektora Parku wydane zostało na podstawie art. 106 ustawy Kpa, w związku z czym, stosownie do treści art. 106 § 5 Kpa, przysługuje na nie zażalenie. Tożsamy pogląd, zawarł w postanowieniu z dnia 27 maja 2008 roku, sygn. akt. II OSK 658/08, Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto wnosząca zażalenie stwierdziła, że postanowienie Dyrektora Parku, pomimo tego, że zostało wydane na piśmie, nigdy nie zostało jej doręczone. Mając na uwadze treść art. 112 Kpa oraz fakt, że postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego nie zawierało pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia nie można wywodzić żadnych negatywnych konsekwencji dla strony z faktu wniesienia zażalenia w obecnym terminie. Tym samym zażalenie zostało wniesione w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia NSA z dnia 27 maja 2008 roku, czyli od powzięcia przez stronę wiadomości o przysługującym jej środku zaskarżenia. Minister stwierdził, ze stosownie do art. 109 § 1 w związku z art. 126 Kpa, organ administracji jest zobowiązany wydane postanowienie doręczyć stronom na piśmie. Od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienie to wiąże wydający je organ i strony. Od tego też czasu wzruszenie postanowienia wymaga zachowania przewidzianej w trybie Kpa procedury. Instytucją służącą do wzruszania postanowień Sygn. akt IV SA/Wa 1629/08 organu pierwszej instancji w trybie zwykłym jest zażalenie, które strona może wnieść w terminie 7 dnia od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia (art. 141 § 2 Kpa). W powyższym terminie zażalenie może wnieść także osoba mająca uprawnienia strony, która nie brała udziału w postępowaniu i której organ nie doręczył ani nie ogłosił postanowienia, a o jego wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. W razie nieskorzystania przez stronę z trybu zażaleniowego w powyższym terminie, postanowienie, w myśl art. 16 § 1 Kpa, staje się ostateczne niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił je wszystkim stronom. Postanowienie ostateczne może być wzruszone tylko w trybie nadzwyczajnym. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu postanowienia gdy było już ostateczne, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, o wznowienie postępowania (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 703/97). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o postanowieniu (art. 148 § 2 w związku z art. 126 Kpa). Prowadząc postępowanie Minister Środowiska stwierdził, że J. N. wiedziała o wydanym postanowieniu Dyrektora Parku i znała jego treść, co najmniej od 21 maja 2007 r., gdyż na ten dzień datowany jest jej wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Parku, skierowany do Ministra Środowiska, w którym szczegółowo nawiązuje do treści merytorycznej postanowienia Dyrektora Parku. Całkiem bezzasadny jest zarzut, dotyczący braku pouczenia w postanowieniu Dyrektora Parku. Pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Ministra Środowiska, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, bez wątpienia jest zawarte w postanowieniu Dyrektora Parku, co wprost wynika z akt sprawy. Należy więc zauważyć, zdaniem Ministra, iż J. N. posługuje się nieprawdziwymi informacjami. Obowiązek przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne. Warunkiem skuteczności wniesienia zażalenia jest zachowanie ustawowego terminu dokonania tej czynności. Organ odwoławczy jest zatem zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie od kwestionowanego postanowienia zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W przypadku uchybienia określonemu terminowi, organ odwoławczy jest Sygn. akt IV SA/Wa 1629/08 obowiązany do stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu. Uchybienie to powoduje bezskuteczność wniesienia zażalenia, czego konsekwencją jest ostateczność postanowienia. Wynika z tego, że weryfikacja takiego postanowienia nie jest możliwa w postępowaniu zażaleniowym, czego bezzasadnie domaga się J. N. Przedmiotowe zażalenie jest bezskuteczne, gdyż termin do wniesienia zażalenia, rozpoczął bieg 4 kwietnia 2007 r., tj. dzień po dniu doręczenia postanowienia Dyrektora Parku, Wójtowi Gminy W., będącemu jedyną stroną w postępowaniu. Wynika to z faktu, iż uzgodnienia dokonywane w procesie legislacji mają cechy aktów nadzoru, są bowiem aktami władczej ingerencji w proces sporządzania planu miejscowego (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego i wiążącym dla ustaleń tego planu, dlatego należy je uznać za część procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia aktu prawa miejscowego) i tym samym prawo do skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje gminie, nie przysługuje natomiast mieszkańcom jednostki samorządu terytorialnego, a więc także właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym procedurą planistyczną (T. Bąkowski glosa GSP-Prz.Orz. 2005/4/1, glosa do wyroku WSA z dnia 27 maja 2004 r. SA/Bk 1600/03; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 8/02, ONSA 2003/3/85). Postanowienie Dyrektora Parku nie zostało doręczone J. N., ponieważ nie została ona uznana za stronę postępowania w przedmiocie uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. W. Właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym procedurą planistyczną mogą zgłaszać uwagi do projektu studium. Tym samym, zdaniem Ministra, należy stwierdzić, że w przedmiotowym przypadku zachodzi również przesłanka umożliwiająca stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia z przyczyn podmiotowych Uwzględniając powyższe, zdaniem Ministra, uznać należy, że termin wniesienia zażalenia upłynął 10 kwietnia 2007 r., (7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie - ustalone na podstawie daty zarejestrowania postanowienia Dyrektora Parku w Dzienniku podawczym Gminy W.), zaś przedmiotowe zażalenie wniesione zostało 20 czerwca 2008 r, czyli ze znacznym przekroczeniem terminu do jego wniesienia. Sygn. akt IV SA/Wa 1629/08 Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył pełnomocnik J. N. podnosząc zarzut naruszenia art. 134 kpa w zw. z art. 141 § 2 kpa. Zdaniem pełnomocnika skarżącej z jasno sformułowanego przepisu art. 141 § 2 kpa Minister wyprowadza nieuprawnione wnioski. W ocenie pełnomocnika skarżącej bieg terminu do złożenia zażalenia dla niej właściwie się nie rozpoczął, gdyż nie otrzymała ona postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego. Postanowienie to nie zostało jej również ogłoszone. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie Minister Środowiska prezentuje tezę o rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia zażalenia od dnia dowiedzenia się przez osobę nie będącą stroną o treści postanowienia. Zdaniem pełnomocnika skarżącej brak jest podstaw do przyjęcia, że o biegu terminu do wniesienia zażalenia powinien rozstrzygać termin doręczenia postanowienia Wójtowi Gminy W. W ocenie pełnomocnika skarżącej z uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 27 maja 2008 roku, śygn. akt II OSK 658/08 wynika, że w ocenie Sądu prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego przysługuje każdemu, kto wykaże interes prawny do występowania w sprawie. Stroną takiego postępowania jest także strona postępowania głównego. Tym samym skarżąca ma legitymację czynną do wniesienia zażalenia w przypadku zachowania terminu. Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że wniósł zażalenie w terminie 7 dni od daty doręczenia orzeczenia NSA uznając, że dopiero wtedy po raz pierwszy Sąd wyraźnie wskazał na prawo i obowiązek skarżącej w tej kwestii. Pouczenie zawarte w postanowieniu Dyrektora [...] Parku Narodowego skierowane zostało, zdaniem pełnomocnika skarżącej, do Wójta Gminy W. i nie może być rozciągnięte na skarżącą. Z powodu braku pouczenia skarżąca nie może, zdaniem pełnomocnika, ponosić negatywnych skutków prawnych co do możliwości wniesienia zażalenia. Ponieważ skarżąca dowiedziała się o przysługującym jej prawie do wniesienia zażalenia w wyniku otrzymania postanowienia NSA z dnia 13 czerwca 2008 roku, tym samym, zdaniem pełnomocnika skarżącej, termin 20 czerwca 2008 roku na zachowanie procedury odwoławczej został zachowany. W dalszej części skargi pełnomocnik skarżącej wskazał argumenty, mające jego zdaniem, przemawiać za tym, że postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego wydane zostało z naruszeniem prawa. Sygn. akt IV SA/Wa 1629/08 W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W świetle orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2008 roku, sygn. akt OSK 658/08 J. N. powinna być uznana za stronę postępowania uzgodnieniowego zakończonego wydaniem postanowienia przez Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] marca 2007 roku. Stroną tego postępowania był również Wójt Gminy W. Postanowienie z dnia [...] marca 2007 roku doręczone zostało tylko Wójtowi Gminy W. Nie zostało ono natomiast doręczone J. N. Zasady wnoszenia środków odwoławczych przez strony postępowania, które zostały pominięte w toczącym się postępowaniu i którym nie zostało doręczone rozstrzygnięcie organu administracji były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 16 lipca 2002 roku, II SA 2230/00 (M. Prawn. 2002/20/916) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu l-instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 KPA) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 KPA". Pogląd ten, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z treścią art. 141 § 2 kpa zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego zostało doręczone Wójtowi Gminy W. w dniu 3 kwietnia 2007 roku. Termin do złożenia zażalenia rozpoczął bieg w dniu 4 kwietnia 2007 roku i upłynął w dniu 10 kwietnia 2007 roku. Skarżąca mogłaby wnieść zażalenie na postanowienie Dyrektora Sygn. akt IV SA/Wa 1629/08 [...] Parku Narodowego do dnia 10 kwietnia 2007 roku. Po upływie tego terminu J. N., z powodu pominięcia jej w toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym, mogła wystąpić jedynie z wnioskiem o wznowienie tego postępowania. Twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że bieg terminu do wniesienia zażalenia dla skarżącej nigdy się nie rozpoczął nie znajduje uzasadnienia. Bieg ten rozpoczął się z chwilą doręczenia postanowienia Wójtowi Gminy W. Niemożność wniesienia przez skarżącą zażalenia, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, nie wynika z braku pouczenia skarżącej o możliwości wniesienia zażalenia, tylko z faktu nieuczestniczenia przez nią w postępowaniu uzgodnieniowym. Twierdzenie, iż pouczenie o możliwości złożenia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe odnosiło się wyłącznie do Wójta, a nie do skarżącej, jest zdaniem Sądu nieporozumieniem. Pouczenie dotyczyło wszystkich stron postępowania. Skarżąca nie mogła jedynie z niego skorzystać, gdyż nie zostało jej doręczone postanowienie. Zgodzić należy się z twierdzeniem pełnomocnika skarżącej, że z powodu braku pouczenia skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków prawnych co do możliwości wniesienia zażalenia. Nie oznacza to jednak, że brak pouczenia skutkuje możliwością wniesienia zażalenia w terminie 7 dni od daty dowiedzenia się o możliwości jego złożenia. Okoliczność, iż skarżąca dowiedziała się o możliwości wniesienia zażalenia w wyniku otrzymania postanowienia NSA z dnia 13 czerwca 2008 roku nie oznacza, że od tej chwili rozpoczął się dla niej bieg terminu do złożenia zażalenia. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stworzyło skarżącej prawa do wniesienia zażalenia. Orzeczenie to jedynie ujawniło, że miała ona taką możliwość. Dowiedzenie się o możliwości wniesienia zażalenia, po upływie terminu do jego wniesienia może uzasadniać złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Nie powoduje to natomiast rozpoczęcia biegu terminu do złożenia zażalenia od daty dowiedzenia się o możliwości jego wniesienia. Zażalenie wniesione po terminie przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu co do zasady powinno być przez organ administracji potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowanie. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W takiej sytuacji pisma procesowe sporządzane przez pełnomocnika należy odczytywać zgodnie z ich Sygn. akt IV SA/Wa 1629/08 literalnym brzmieniem. Brak jest podstaw do przypisywania pismom procesowym sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika, to jest osobę zawodowo zajmującą się udzielaniem porad prawnych, innego znaczenia niż to, które wprost wynika z treści danego pisma. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że pełnomocnik skarżącej złożył zażalenie na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego, a nie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tym postanowieniem. Ponieważ zażalenie to zostało wniesione po terminie, Minister Środowiska zasadnie wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do jego wniesienia. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.