IV SA/Wa 1630/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu odwołania F. B. (zwanego dalej skarżącym) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że w związku z tym, iż wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 129/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 205 r., którą to decyzją Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2005 r., odmawiającej cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego A. M. na piętrzenie wód cieku G. dla potrzeb elektrowni wodnej w G., decyzją Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] października 1989 r. nr [...], należało umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. Organ II instancji wskazał ponadto, iż nie jest zasadny zarzut dotyczący bezpodstawnego rozpoznania przez Wojewodę pisma z dnia 5 września 2005 r. jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. O charakterze tego pisma przesądził bowiem Sąd w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 129/06, w którym wskazał, iż "organ nadzoru miał prawo, a nawet obowiązek - potraktować pismo z dnia 5 września 2005 r. - jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2005 r.". Organ II instancji zgodził się natomiast z zarzutem, iż zaskarżona decyzja Wojewody wydana została niezgodnie z ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, obligującym organ do ustalenia kręgu stron postępowania prowadzonego z wniosku F. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. Organ wskazał bowiem, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty nie oznacza, że w sprawie nastąpiła zmiana sytuacji prawnej, pozwalająca na odstąpienie od wskazań zawartych w ww. wyroku. Wobec powyższego, mając na względzie wytyczne Sądu i zasadę dwuinstancyjności postępowania, organ II instancji kwestionowaną decyzję uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz w piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2009 r. skarżący F. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej w całości i umorzenie postępowania zarówno I jak i II instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7 i 8 k.p.a. przez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony wskutek naruszenia zasady praworządności; -art. 12 k.p.a. przez celowe przewlekanie postępowania administracyjnego z naruszeniem ustawowego terminu z art. 35 k.p.a.; * art. 77 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całościowego materiału dowodowego; * art. 80 k.p.a. poprzez brak właściwej oceny materiału dowodowego; -art. 138 § 2 w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wbrew wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r., który uchylił tylko decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu powyższego skarżący podniósł, iż wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Orzeczenie Sądu zobowiązywało, w ocenie skarżącego, organ II instancji do rozpoznania sprawy na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Natomiast organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego wydanie przez organ II instancji orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest niewłaściwe, bowiem w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i ustalenia kto jest stroną postępowania Ustalone to bowiem zostało decyzją Starosty S. z dnia [...] lipca 2007 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podniósł ponadto, iż mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uchylił decyzję Wojewody [...] jako wydaną niezgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Paragraf 2 ww. przepisu uprawnia natomiast organ II instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ II instancji nie może jednak ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samem sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Brak w takim wypadku wydania decyzji kasacyjnej nie mógłby zostać sanowany w postępowaniu odwoławczym, naruszyłoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, str. 223). Przepis ten znajdzie przykładowo zastosowanie w sytuacji gdy strona postępowania nie została prawidłowo ustalona. Działanie tego rodzaju zabezpieczyłoby tej osobie, przewidziany w art. 15 kpa. dwuinstancyjny tryb postępowania. Ponadto należy wskazać na art. 10 k.p.a. w którym ustawodawca zagwarantował stronie czynny udział w postępowaniu. Z zasady wyrażonej w ww. przepisie wynikają dla organu administracyjnego obowiązki, tj. zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowania stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odpowiednio do tych obowiązków organów administracji publicznej, powołany przepis stanowi podstawę do ustalenia praw procesowych strony, tj. prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie ww. zasady w toku prowadzonego postępowania skutkować może wadliwością całego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1645/07). Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 129/06) oraz (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1645/07). W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. Sąd uchylił zaskarżoną w tym postępowaniu decyzję (z dnia [...] grudnia 2005 r.) jako wydaną z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Sąd wskazał ponadto, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej powinny ustalić, kto ma status strony w przedmiotowym postępowaniu i stosownie do tych ustaleń, zapewnić wszystkim stronom udział w toczącym się postępowaniu zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 27 lutego 2008 r. Sąd uchylając decyzję organu odwoławczego (z dnia [...] czerwca 2007 r. wydaną w następstwie uchylenia przez Sąd decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r.) stwierdził, iż pomimo związania organu wytycznymi Sądu przedstawionymi w orzeczeniu z dnia 15 listopada 2006 r. organ w dalszym ciągu nie ustalił kręgu stron postępowania administracyjnego, co stanowiło naruszenie art. 10 K.p.a. W celu wykonania wyroku Sądu z dnia 27 lutego 2008 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji jako wydaną niezgodnie z wyrokiem Sądu z dnia 15 listopada 2006 r. W uzasadnieniu powyższego powołał się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę należy w konsekwencji uznać, iż zarzut skarżącego nie może się ostać. Uchylenie przez Sąd decyzji organu II instancji oznacza jedynie, że uchylona decyzja została skasowana, a sprawa administracyjna wróciła do organu odwoławczego i ponownie znalazła się na etapie po zaskarżeniu decyzji organu I instancji. Organ II instancji, ponownie rozpatrując sprawę obowiązany jest, nie tylko do jej rozstrzygnięcia na nowo, ale także do zastosowania się do wytycznych przedstawionych przez Sąd w uzasadnieniu orzeczenia. Zastosowanie przez organ odwoławczy łącznie tych dwóch przesłanek powoduje, że wydana decyzja jest zgodna z prawem. Nie można więc stawiać organowi zarzutu z tego, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy doszedł do przekonania, iż w celu ustalenia stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu należy sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Należy jeszcze raz podkreślić, iż decyzja ta, będąca decyzją organu odwoławczego nie może być przez Sąd uznana za niewłaściwą. Odnosząc się do zarzutu skargi, co do naruszenia art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), należy go uznać za niezasadny. Zobowiązuje on Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z przepisu tego wynika, iż Sąd rozstrzygając sprawę, stosuje środki konieczne ale jednocześnie niezbędne do jej załatwienia. Dopiero spełnienie obu tych przesłanek warunkuje m.in. uchylenie decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był zobligowany do uchylenia, wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r., orzeczenia pierwszoinstancyjnego, skoro organ odwoławczy może to uczynić na zasadzie art. 138 par. 2 K.p.a. Nie można także zgodzić się z zarzutem skarżącego, że strony przedmiotowego postępowania administracyjnego zostały ustalone w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty S. z dnia [...] lipca 2007 r. Ustalając strony postępowania nie można się bowiem opierać jedynie na ustaleniu stron w innym postępowaniu administracyjnym, nawet dotyczącym podobnego (tego samego) stanu faktycznego. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw prawnych. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.