IV SA/Wa 1630/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) - po rozpatrzeniu zażalenia H.M. na postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości A. przez właścicieli działki nr [...] J.B. i G.J. – utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy poprzedzający wydanie kwestionowanego postanowienia przedstawia się w sposób następujący. Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] na podstawie art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku H.M., nakazał J.B. w trybie natychmiastowym przywrócić stosunki wodne na części działki nr [...] położonej we wsi A. należącej do H.M. przez wybudowanie murku oporowego bądź rowu uniemożliwiającego przedostawanie się wody deszczowej z działki nr [...] należącej do J.B. na działkę sąsiednią. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku podwyższenia terenu bezpośrednio przyległego do działki H.M. powstała na granicy działek skarpa w wysokości około 30 cm, co w konsekwencji powoduje, że wody opadowe podciekają pod budynek H.M., usytuowany ok. 50 cm od tej granicy, powodując jego niszczenie. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy C. umorzył postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na przedmiotowej działce. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że jak wykazało postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2001 r. została wykonana, zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2013. r sygn. akt IV SA/Wa 539/13 uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd wskazał na konieczność ustalenia, czy obecnie toczy się postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości A. , czy też wnioskodawczyni domaga się wyłącznie wykonania ostatecznej decyzji wydanej w 2001 r. Pismem z dnia 3 lutego 2014 r. H.M. wskazała, iż żąda wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości A. przez J.B. i G.J. - właścicieli działki nr [...] oraz jednocześnie żąda wszczęcia postępowania egzekucyjnego dotyczącego decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2001 r. Wójt Gminy C. postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu w/w wniosku H.M., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na przedmiotowej działce. Organ podał w uzasadnieniu, że w sprawie prowadzone było postępowanie administracyjne, które zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2001 r., nakazującej przywrócenie stosunków wodnych. Zdaniem organu, wobec wyegzekwowania obowiązku, brak jest podstaw do ponownego wszczęcia postępowania. Ponadto, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014. r. Wójt Gminy C. , odnosząc się do drugiego z żądań zawartych we wniosku H.M. z dnia 3 lutego 2014 r., odmówił wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie egzekucji w/w ostatecznej decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2001 r. Na postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2014 r. złożyła zażalenie H.M., nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu sprawy w wyniku zażalenia strony, zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Organ stwierdził, że zgodnie z treścią pisma z dnia 3 lutego 2014 r., H.M. wnosi o prowadzenie sprawy naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] przez właścicieli działki nr [...], żądając rozszerzenia nałożonych na nich obowiązków. Podał, iż kwestia naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości A. przez właścicieli działki nr [...] została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2001 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ drugiej instancji podniósł, że wszczęcie nowego postępowania na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r., poz. 145) jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy po wydaniu uprzedniej decyzji wystąpiły całkiem nowe okoliczności powodujące szkody dla gruntów sąsiednich. Natomiast przedmiotem tego postępowania nie może być ponowna ocena okoliczności faktycznych już ocenionych prawomocną decyzją, ani ocena prawidłowości wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej. Taka bowiem ocena wykonania obowiązku możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania egzekucyjnego. Organ zauważył, że od chwili wydania ww. ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. na działce nr [...] przeprowadzono liczne oględziny, w związku z egzekwowaniem przedmiotowej decyzji. W ich toku nie stwierdzono, aby na działce nr [...] pojawiły się nowe okoliczności powodujące szkody dla gruntów sąsiednich. Zdaniem organu drugiej instancji, uznać należy, iż w niniejszej sprawie zachodzi okoliczność wskazana w art. 61 a § 1 k.p.a., uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H.M., zarzucając jego niezgodność z prawem. Zdaniem skarżącej, kwestionowane rozstrzygnięcie jest nieadekwatne do materiału sprawy, w tym licznych nierozpoznanych wniosków. Skarżąca podniosła, że od przełomu lat 1999/2000 nie zostały przywrócone stosunki wodne przez zobowiązanych, skutkiem czego dom skarżącej coraz bardziej niszczeje i znacząco stracił na wartości. Jednym ze skutków niekorzystnej zmiany stosunków wodnych jest odpadanie tynków już nie tylko na zewnątrz domu, ale także wewnątrz, na coraz wyższej wysokości. Skarżąca wyraziła obawę, że jej dom usytuowany w odległości 0,5 m od granicy z nieruchomością sąsiednią zostanie całkowicie zniszczony, gdyż znajduje się na terenie o bardzo wysokim poziomie wód gruntowych. Skarżąca podniosła, że w celu realizacji decyzji z 2001 r. zobowiązani wybudowali w 2011 r. murek, który od niższej strony działki nie posiada fundamentu, zatem nie chroni jej działki przed spływem wód opadowych z sąsiedniej nieruchomości. Podkreśliła, iż zobowiązani znacząco podwyższyli swój teren, czym niekorzystnie zmienili stosunki wodne na jej nieruchomości na przełomie lat 1999/2000. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 539/13 - zgodnie z którym organ powinien ustalić, czy toczy się postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych czy chodzi o egzekucję decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. - skarżąca wyjaśniła, że poinformowała organ, iż domaga się zarówno egzekucji ww. decyzji ostatecznej, jak również wszczęcia postępowania uzupełniającego w sprawie naruszenia stosunków wodnych, bowiem decyzja ta nie rozstrzyga wszystkich kwestii i nie nakłada na zobowiązanych koniecznych obowiązków dla przywrócenia stosunków wodnych na jej działce. Zdaniem skarżącej, konieczność wszczęcia postępowania uzupełniającego w celu nałożenia na zobowiązanych dodatkowych obowiązków, wynika z nowych okoliczności związanych z powstawaniem szkód na jej gruncie. Skarżąca podniosła, że w postępowaniu egzekucyjnym organ nie dokonał oceny wykonania nałożonego obowiązku pod kątem ww. nowych okoliczności. Zarzuciła również, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie sprecyzował przesłanki, ze względu na którą odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz wniosło o oddalenie skargi. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 8 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącej działający z urzędu, popierając skargę podniósł, że skarżąca miała na uwadze wystąpienie nowych okoliczności, tj. podtopień w innych miejscach na działce i na odcinkach murku oraz budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości A. przez J.B. i G.J. - właścicieli działki nr [...]. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 61 a § 1 k.p.a. obligujący organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Dokonując wykładni art. 61 a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia dwie samodzielne i niezależne przesłanki, które stanowią podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką umożliwiającą zastosowanie normy określonej w komentowanym przepisie jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką zastosowania art. 61 a § 1 jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, natomiast z pewnością przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Tytułem przykładu można wskazać, że przesłanka ta zostanie spełniona, jeżeli w danej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w takiej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organy administracji publicznej dokonując wykładni przepisów prawa administracyjnego powinny kierować się m.in. zasadą legalizmu, a także zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. W ocenie Sądu, ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też prowadziłoby do braku logiki w działaniu organu, który przeprowadzałby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W powyższym stanie faktycznym organy odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego organy wskazując na fakt ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., nakazującej J.B. i G.J., właścicielom działki nr [...], przywrócenie stosunków wodnych oraz wyegzekwowanie tegoż obowiązku od zobowiązanego uznały, że brak jest podstaw do ponownego wszczęcia postępowania. Jak wynika natomiast z treści pisma wnioskodawczyni z dnia 3 lutego 2014 r. skierowanego do Wójta Gminy C. , przedmiotem jej żądania było ponowne rozpoznanie w odrębnym, nowym postępowaniu sprawy naruszenia stosunków wodnych przez p. B. w związku z okolicznościami zaistniałymi po wydaniu poprzedniej decyzji z 2001 r. Według skarżącej właściciele działki sąsiedniej p. B. zmienili stan ukształtowania terenu jej działki poprzez usypanie skarpy oraz bezprawne przecięcie podmurówką działki gminnej nr [...] będącej pierwotnie rowem melioracyjnym, odbierającym wody m.in. z działki skarżącej. Skoro zatem wnioskodawczyni powołała się na zmianę stanu faktycznego, która nastąpiła po wydaniu ostatecznej się decyzji z dnia [...] lipca 2001 r., to obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W ocenie Sądu w/w sprawy nie są tożsame w znaczeniu, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Cytowana regulacja uzasadnia odmowę na podstawie art. 61 a k.p.a. wszczęcia postępowania, które prowadziłoby do wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie, uprzednio zakończonej już decyzją ostateczną. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego tożsamość sprawy zachodzi w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną. Przy czym tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych (zob. np. wyrok WSAz 13 sierpnia 2010 r., II SA/Łd 595/10 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do tego ostatniego aspektu - związanego z "niezmienionymi okolicznościami faktycznymi" - wskazać należy, że wykładnia przepisów art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r, poz. 145) nie pozostawia wątpliwości co do tego, że powstanie obowiązku po stronie właściciela gruntu, polegającego na usunięciu przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, obliguje organ do ponownego ustalenia stanu faktycznego, w kontekście ustawowych przesłanek uzasadniających nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wobec tego fakt złożenia przez skarżącą, po upływie ponad 10 lat od poprzedniego żądania oraz od ostatniej decyzji, kolejnego wniosku o wszczęcie postępowania obligował organy administracji do ponownego ustalenia stanu faktycznego, w kontekście ustawowych przesłanek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody. Stan ten bowiem z natury rzeczy - bo z uwagi na konieczność jego badania w odniesieniu do innego przedziału czasowego niż poprzednio (tu: do okresu po dniu wydania przez Wójta Gminy C. decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2001 r.) - nie mógł być taki sam, jak ustalony w postępowaniu administracyjnym zakończonym w/w decyzją. W konsekwencji, w ocenie Sądu, brak było dostatecznych podstaw do twierdzenia o istnieniu w analizowanym tu zakresie tożsamości sprawy w jej aspekcie przedmiotowym, w szczególności w sytuacji, gdy wnioskodawczym powoływała się na nowe okoliczności powstałe po wydaniu w/w ostatecznej decyzji. Ewentualna tożsamość treści składanych wniosków sama w sobie nie stanowi bowiem jeszcze o przedmiotowej tożsamości spraw tymi wnioskami inicjowanych, a - jak to już wyżej wskazano - sam upływ czasu pomiędzy ostatnim rozstrzygnięciem, a kolejnym wnioskiem uprawdopodabnia zmianę stanu faktycznego. Wobec powyższego wadliwe było w niniejszej sprawie uznanie, że zaszła uzasadniona przyczyna braku możliwości wszczęcia postępowania, co skutkowało odmową jego wszczęcia. Jednocześnie podkreślić należy, że kwestia prawidłowości wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją ostateczną stanowi przedmiot odrębnego postępowania, zatem nie podlega kontroli w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że kwestia prawidłowości wykonania obowiązku nałożonego w/w decyzją ostateczną stanowi przedmiot odrębnego postępowania, zatem nie podlega kontroli w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie wniosek H.M. z dnia 3 lutego 2014 r. o organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.