IV SA/Wa 1636/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. K., M. K. i P. K. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].06.2014 r., Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez J. K., M. K. i P. K. – wspólników spółki cywilnej M., na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...].05.2013 r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy przepławki dla ryb na stopniu wodnym w K. na rzece W.. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - rozstrzygając sprawę na podstawie art. 134 w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. - stwierdził, że nowelizacja art. 101 § 3 K.p.a. spowodowała brak dopuszczalności zaskarżenia odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Celem tej nowelizacji było przyspieszenie postępowania administracyjnego wszędzie tam, gdzie wydane postanowienia nie wstrzymują jego biegu. Takie rozwiązanie służy zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), a błędne pouczenie w postanowieniu Marszałka Województwa [...] z dnia [...].05.2013 r. nie może kreować prawa do wniesienia zażalenia. We wniesionej skardze J. K., M. K. i P. K.i – wspólnicy spółki cywilnej M. zarzucili naruszenie: - art. 101 § 3 K.p.a. przez jego błędną interpretację; - art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. przez nieustalenie, czy zachodzi podstawa do zawieszenia w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania w sprawie budowy przepławki dla ryb, z uwagi na prowadzone postępowanie administracyjne tyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy przepławki; - art. 107 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia rozstrzygnięć obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wyrazili przekonanie, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, zażalenie im przysługiwało. Organ I. instancji błędnie bowiem nie zawiesił tego postępowania administracyjnego, choć zachodziła przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie wyjaśniono im nadto, w myśl art. 11 K.p.a., dlaczego nie można było zastosować art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W efekcie wiele z zarzutów zażalenia pozostało bez odpowiedzi. |Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swe stanowisko zawarte w zaskarżonym | |postanowieniu. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. | |Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. | |Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju | |sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów | |administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania | |administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. | Rozpatrując niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w aktualnym stanie prawnym na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, nie służy zażalenie. Artykuł 101 § 3 K.p.a. uprzednio - do dnia 10 kwietnia 2011 r. - miał treść następującą: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Wobec wskazanego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązywała już od przeszło dwóch lat w dacie wydania postanowienia organu I. instancji, a od przeszło trzech od daty wydania zaskarżonego postanowienia) zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 K.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia". Od dnia 11 kwietnia 2012 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro więc zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam. W ich efekcie postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. W przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia. W sytuacji bowiem, gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć dane postępowanie administracyjne. Wykładnia obecnej treści art. 101 § 3 K.p.a. nie wskazuje na istnienie takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegała będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Skoro więc w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 K.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje przy tym pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 K.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II. instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył możliwość wnoszenia zażalenia na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przytoczone okoliczności miał na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny formułując ocenę prawną i wskazania w prawomocnym wyroku z dnia 24.02.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2701/13, wiążącym Sąd orzekający w niniejszej sprawie, na podstawie art. 153 P.p.s.a. Sąd ten stwierdził wówczas nieważność uprzedniego postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...].09.2013 r., utrzymującego w mocy postanowienie odmawiające zawieszenia przedmiotowego postępowania. Orzekł, że postanowienie to wydane zostało bez podstawy prawnej i wskazał na konieczność wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., odnoszą się w sposób merytoryczny do zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł jednak, z uwagi na niedopuszczalność wniesienia owego zażalenia, odnieść się merytorycznie do istoty sprawy, a więc dokonać oceny zgodności z prawem przeprowadzonego postępowania administracyjnego co do zasadności zawieszenia tego postępowania administracyjnego. Należy także zgodzić się z Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, że zamieszczenie błędnego pouczenia o środku zaskarżenia w postanowieniu Marszałka Województwa [...] z dnia [...].05.2013 r., nie kreowało prawa skarżących do wniesienia zażalenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.