IV SA/Wa 1640/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2008 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej (...) z siedzibą w W. oraz I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargi oddala - Decyzją z dnia [...] listopada 2004 roku, Nr [...] Prezydent Miasta W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i adaptacji na cele mieszkalne istniejącego budynku biurowego (oficyny) stanowiącej część siedziby H. S.A. przy ul. [...] na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 roku, Nr [...] Prezydent Miasta W. po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika P. M., E. P., I. D., T. K., J. K. i E. K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2004 roku, Nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku, Nr [...] Prezydent Miasta W. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2004 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta W. stwierdził, że wnioskujący o wznowienie postępowania nie wykazali sposobu naruszenia ich interesu prawnego lub rzeczywistego. Nie wskazano usytuowania lokali i ich okien w stosunku do planowanej inwestycji. Inwestycja miała polegać na adaptacji to jest zmianie przeznaczenia istniejącego budynku (oficyny biurowej), a tym samym nie może wchodzić w rachubę zmniejszenie odległości między budynkami. Przedmiotem inwestycji jest budynek usytuowany od strony budynku należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Rozbudowa obejmowała dobudowę klatki schodowej na miejscu istniejącej portierni oraz nadbudowę maszynowni drugiej windy od strony zachodniej budynku. Decyzja nie przewidywała dobudowy dodatkowych kondygnacji. Za stronę postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy uznawana została Wspólnota Mieszkaniowa. Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik P. M., E. P., I. D., T. K., J. K. i E. K., podnosząc zarzut naruszenia art. 28 kpa, art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 145 § 1 pkt 5 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 10 § 1 kpa poprzez ich Sygn. akt IV Sa/Wa 1640/08 pominięcie, art. 1 ust. 1 pkt 2, 5 i 7 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku poprzez ich pominięcie, art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku poprzez ich pominięcie, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994roku Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydent Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2006 roku, Nr [...] i na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa orzekło, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa jednakże brak jest podstaw do jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że w wyroku WSA w przedmiotowej sprawie z dnia 18 czerwca 2007 roku Sąd wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W związku z powyższym Kolegium jest związane wyrokiem Sądu w przedmiotowej sprawie. Mając to na uwadze, zdaniem Kolegium, należy rozważyć czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 kpa. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty (wyrok NSA I SA 1956/98 z dnia 17 września 1999 roku). Zastosowanie art. 146 § 2 kpa ma miejsce wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej (wyrok SN z dnia 7 lipca 1994 roku, III ARN 26/94, OSNAP 1995, nr 11, poz. 127): "W myśl art. 146 § 2 kpa - mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 kpa - nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". Przesłanka druga, wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a., zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia Sygn. akt IV Sa/Wa 1640/08 winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 kp.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym. W przedmiotowej sprawie zaistniałą taka właśnie sytuacja. Jak wskazał organ we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta W. wnioskodawcy wskazali, że nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy. Odnosząc się natomiast do orzeczenia wskazali, że planowana inwestycja będzie zacieniała lokale w budynku przy ul. [...] i [...] (załączono opinię rzeczoznawcy budowlanego dotyczącą przesłaniania oraz analizę zacienienia budynków). Zdaniem Kolegium w zasadzie zarzuty przeciwko decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 roku odnoszą się do rozstrzygnięć prawa budowlanego. Pisma w sprawie nie zawierają zarzutów merytorycznych, odnoszących się do kwestii szczegółowych ustalonych na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że szczegółowe kwestię odległości rozbudowywanych ścian do istniejących budynków oraz kwestie nasłonecznienia regulowane są podczas postępowania o pozwolenie na budowę i nie stanowią przesłanek rozpatrywanych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących uciążliwości związanych z wpływem inwestycji na działki sąsiednie należy wskazać, że ochronę interesów osób trzecich zapewnia ustawa Prawo budowlane i tak zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy ochrona ta obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed Sygn. akt IV Sa/Wa 1640/08 zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Organ wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, którego rzeczą jest zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 1994 roku - Prawo budowlane ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Jak wskazało Kolegium w tym też postępowaniu (tj. o wydanie pozwoleń budowlanych) rozważona powinna zostać m.in. podnoszona przez skarżącą kwestia nasłonecznienia czy zaciemnienia działki", (wyrok NSA z dnia 29.12.1998 r.; II SA/Gd 1330/97, LEX nr 44223). W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał wymagania dotyczące osób trzecich jakie musza być zachowane i brane pod uwagę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podnoszone przez skarżących zarzuty zostaną rozpoznane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedno Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późno zm.) w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył pełnomocnik I. D. podnosząc zarzut naruszenia art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez ich pominięcie, art. 1 ust. 2 pkt 2, 5 i 7 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku poprzez ich pominięcie, gdyż decyzja narusza ład przestrzenny, prawo własności sąsiadów oraz ich zdrowie (brak cyrkulacji powietrza) i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbagatelizowało argumenty I. D. oraz innych stron. Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że "powoływanie się na przepisy prawa budowlanego nie dotyczy tej sprawy, SKO nie może przerzucać odpowiedzialności na inny organ i inne postępowanie (...). Pozwolenie na budowę było oparte na wadliwej decyzji o warunkach zabudowy". Sygn. akt IV Sa/Wa 1640/08 Nie można zdaniem pełnomocnika skarżącej twierdzić, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, skoro pozbawiono stronę możliwości składania wniosków dowodowych w celu wykazania wadliwości ustaleń będących podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy. Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że ma wrażenie, że ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest członkom Kolegium obca. Jego zdaniem wydanie decyzji lokalizacyjnej regulują inne przepisy, a pozwolenia na budowę inne. Kolegium nie skorzystało z właściwych, pominęło całkowicie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (opinia o zacienieniu), zlekceważyło argumenty stron, nie zbadano nawet czy rzeczywiście starsi ludzie zamieszkujący lokale dotknięte tą inwestycję cierpią z powodu duchoty i smrodu. Decyzja ta narusza prawo sąsiadów do normalnego życia nie tylko prawo własności - art. 23 i 24 kc, art. 140 kc, 143 kc, art. 144 kc, art. 222 § 2 kc, w związku z art. 415 kc. W ocenie pełnomocnika to, że urzędnicy nie wiedzą co teraz zrobić ze swoim bublem prawnym nie może wpływać negatywnie na prawo skarżącej i innych. Nie można przymykać oczu na takie decyzje, skoro już inwestycja została zrealizowana. Prawo jest prawem i należy je respektować, zaś kto nieudolnie je stosuje niech poniesie odpowiedzialność miast zrzucać winę na innych i odsyłać strony na drogę kolejnych postępowań. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła też Spółdzielnia Mieszkaniowa "H.", podnosząc zarzuty identycznej treści jak w skardze pełnomocnika I. D. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargi nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do skargi pełnomocnika skarżącej I. D., w ocenie Sądu stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania Sygn. akt IV Sa/Wa 1640/08 doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2, 5 i 7 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zm.). Pełnomocnik skarżącej poza gołosłownym stwierdzeniem, że przepisy te zostały naruszone poprzez ich pominięcie nie wskazuje na żaden argument do którego Sąd mógłby się merytorycznie odnieść. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, zdaniem Sądu, nie daje podstaw do przyjęcia, iż kontrolowana przez organ administracji w postępowaniu wznowieniowym decyzja o warunkach zabudowy powoduje naruszenie walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagania dotyczące ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia orz potrzeby osób niepełnosprawnych jak również nie powoduje naruszenia interesu publicznego. Decyzja o warunkach zabudowy nie powoduje też naruszenia ładu przestrzennego. Należy powtórzyć za organem administracji, iż decyzja dotyczyła inwestycji polegającej na adaptacji istniejącego budynku z budynku biurowego na budynek mieszkalny. Twierdzenie, iż organ administracji zbagatelizował argumenty I. D. nie znajduje żadnego uzasadnienia. Organ administracji rozważył te argumenty co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zarzut pełnomocnika skarżącej, iż powoływanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na przepisy prawa budowlanego jest nieuzasadnione, uznać należy za pozbawiony podstaw. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik skarżącej, w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta W. podnosił zarzut naruszenia szeregu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji odniosło się jedynie do tych zarzutów. Za bezzasadny uznać należy zarzut pełnomocnika skarżącej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przerzuca odpowiedzialność na inny organ. Kolegium wskazało jedynie jakie zagadnienia rozstrzygane są przez organ administracji rozpoznający wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz jakie zagadnienia rozstrzygane są przez organ administracji rozpoznający wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Twierdzenie, iż pozwolenie na budowę było oparte na wadliwej decyzji o warunkach zabudowy, jest dowolnym twierdzeniem pełnomocnika skarżącej. Sygn. akt IV Sa/Wa 1640/08 Postępowanie wznowieniowe, zdaniem Sądu, wykazało, iż decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa. Twierdzenie pełnomocnika skarżącej, iż nie można twierdzić, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, skoro pozbawiono stronę możliwości składania wniosków dowodowych jest, w ocenie Sądu pozbawione podstaw. Decyzja o warunkach zabudowy była kontrolowana w postępowaniu wznowieniowym. Istotą instytucji, jaką jest wznowienie postępowania, jest możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nic nie stało na przeszkodzie temu, by pełnomocnik skarżącej składał w postępowaniu wznowieniowym wnioski dowodowe. W toku postępowania wznowieniowego przestawiony został dowód mający wskazywać, iż w wyniku realizacji inwestycji dojedzie do pogorszenia warunków nasłonecznienia lokali mieszkalnych w budynkach przy ul. [...] i [...]. Organy administracji słusznie uznały, iż kwestia naruszenia przepisów dotyczących nasłonecznienia nie jest badana na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie dostępu do światła słonecznego regulowane są w Dziale II Rozdziale 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 - tekst jednolity ze zm.) wynika, że na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę możliwe jest uzyskanie odstępstwa od każdego przepisu techniczno - budowlanego. Uzyskanie zgody na odstępstwo nie jest możliwe w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może badać zgodności planowanej inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi. Nawet gdyby ustalił, że projektowana inwestycja narusza przepisy techniczno - budowlane (np. przepisy dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń), to i tak nie mógłby z tego powodu odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest bowiem w stanie przewidzieć czy na etapie wydawania pozwolenia na budowę inwestor nie uzyska zgody na odstępstwo od wymogów wynikających z przepisów techniczno budowlanych. Sygn. akt IV Sa/Wa 1640/08 Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, gdy znany jest już szczegółowy projekt obiektu budowlanego możliwe jest dokonanie oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi, w tym przepisami regulującymi kwestie dopływu światła słonecznego do lokali znajdujących się w sąsiednich budynkach. Jeśli projektowana inwestycja będzie naruszać te przepisy, to inwestor albo uzyska zgodę na odstępstwo od tych przepisów, albo nie dostanie pozwolenia na budowę. Prawidłowo więc organy administracji uznały, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zagadnienia dotyczące nasłonecznienia lokali nie mogłyby być brane pod uwagę przez organy administracji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu zwykłym. Zdaniem Sądu nie sposób merytorycznie ustosunkować się do zarzutu, iż wydanie decyzji lokalizacyjnej regulują inne przepisy, a pozwolenia na budowę inne, a Kolegium nie skorzystało z właściwych, pominęło całkowicie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Są to jedynie ogólne i dowolne twierdzenia pełnomocnika skarżącej. Zarzut, iż planowana inwestycja powodować będzie, jak to sformułował pełnomocnik skarżącej, życie starszych ludzi w "duchocie" i "smrodzie" nie jest argumentacją merytoryczną, tylko argumentacją odwołującą się do emocji. Racjonalne ustosunkowanie się do tego rodzaju zarzutu nie jest możliwe. Zarzut naruszenia art. 23 i 24 kc, art. 140 kc, 143 kc, art. 144 kc, art. 222 § 2 kc, w związku z art. 415 kc, zdaniem Sądu uznać należy za bezzasadne. Art. 23 i 24 kc dotyczą naruszenia dóbr osobistych. Sprawy o naruszenie dóbr osobistych rozpoznawane są przez sądy okręgowe (art. 17 pkt 1 kpc). Art. 140 kc i art. 143 kc określają treść i granice prawa własności. W art. 222 § 2 kc określone zostało roszczenie właściciela wobec osoby naruszającej własność w inny sposób niż poprzez zawładnięcie rzeczy (tzw. roszczenie negatoryjne). Sprawy wynikające z tego rodzaju roszczeń rozpoznawane są przez sądy powszechne, a nie przez organy administracji. Podniesiony przez skarżącego zarzut, iż ma on wrażenie, że ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest członkom Kolegium obca jest zarzutem o charakterze emocjonalnym. Racjonalne odniesienie się do tego rodzaju argumentów jest, zdaniem Sądu, niemożliwe. Analogiczny Sygn. akt IV Sa/Wa 1640/08 charakter, zdaniem Sądu, ma podniesiony przez pełnomocnika skarżącej zarzut, że urzędnicy nie wiedzą co teraz zrobić ze swoim bublem prawnym. Zarzuty podniesione przez Spółdzielnię Mieszkaniową "H." są w swej treści identyczne jak zarzuty skargi wniesionej przez pełnomocnika I. D. Stanowisko Sądu co do tych zarzutów jest identyczne, jak w stosunku do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżącej I. D. Ponowne przytaczanie wskazanych wyżej argumentów jest niecelowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.