IV SA/Wa 1642/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia WSA Joanna Borkowska Protokolant st. ref. Karolina Jóźwik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu należności za wyłączenie gruntów leśnych z produkcji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] maja 2020 r., [...]; II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: "Dyrektor Generalny", "DGLP" lub "organ I instancji") z [...] maja 2020 r., [...]w przedmiocie odmowy zwrotu należności za wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. 2. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. 2.1. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej "Regionalny Dyrektor" lub "Dyrektor RDLP") po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca", "Spółka") z dnia 2 czerwca 2015 r., zezwolił na trwałe wyłączenie 4,8108 ha gruntów leśnych, z produkcji (decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], znak [...]). W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r., o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz uzyskanymi na jej podstawie decyzjami o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej - Budowa linii elektroenergetycznej 400 kV [...] - [...], Strona zwróciła się do Dyrektora RDLP (wniosek z dnia 17 maja 2017 r.), o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji z [...] czerwca 2015 r. i zwrot uiszczonej należności. Dyrektor RDLP rozpatrzył sprawę i nie znalazł podstaw do uznania zasadności wniosku. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...]Dyrektor Generalny utrzymał w mocy decyzję Dyrektora RDLP z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]znak [...]odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 3 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1363/18 odrzucił skargę na przywołaną decyzję GDLP z dnia [...]lutego 2018 r. Dyrektor RDLP nie rozpatrzył natomiast wniosku Strony z dnia 17 maja 2017 r. w części dotyczącej zwrotu uiszczonej należności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak [...] uchylił decyzję z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], znak [...]odmawiającą zwrotu należności i umorzył postępowanie przed Dyrektorem RDLP w związku z niewłaściwością organu. 2.2. Decyzją z [...] maja 2020 r., [...] Dyrektor Generalny odmówił zwrotu należności za wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, ustalonej w decyzji Dyrektora RDLP z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], znak [...]. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że przesłanką upoważniającą do ubiegania się o zwrot należności w myśl art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2021 poz. 1326 ze zm., dalej "ustawa o ochronie", u.o.g.r.l.) powinna być rezygnacja z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, równoczesna z odstąpieniem od zamiaru przeprowadzenia inwestycji. Organ I instancji zaznaczył, że Spółka nie złożyła jednak oświadczenia o rezygnacji z uzyskanego prawa w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie, gdyż jak wynika z dokumentacji nie zamierzała odstępować od realizacji inwestycji. W obiegu prawnym pozostaje również prawomocna decyzja Dyrektora RDLP z dnia 26 czerwca 2015 r., nr 240/15, na podstawie której zostały wyłączone grunty leśne z produkcji. 2.3. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego z [...] maja 2020 r., [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazano, że w dniu złożenia wniosku o zwrot należności (17 maja 2017 r.) Skarżąca zrealizowała już inwestycję, a tym samym skorzystała z prawa do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji na działkach ewidencyjnych objętych decyzją Dyrektora RDLP z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], a decyzja o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji jest ostateczna i prawomocna. Dyrektor Generalny podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którą skuteczna rezygnacja z prawa do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji wymaga wyeliminowania decyzji zezwalającej na powyższe. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zdaniem organu odwoławczego oznaczałoby, że osoba, która uzyskała prawo do wyłączenia, mogłaby przed upływem terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.o.g,r.l. zadeklarować rezygnację z tego prawa, a po zwrocie należności wykorzystać ważną decyzję zezwalającą na wyłączenie i faktycznie wyłączyć grunt. Sprzeczna z celem przepisu i ustawy byłaby sytuacja, w której właściciel gruntu otrzymuje zwrot należności, dysponując jednocześnie prawem do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji lub prawo to zrealizował. Skoro decyzja nr [...] zezwalająca na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji pozostaje w obrocie prawnym, a wynikające z niej prawo zostało przez Stronę zrealizowane, to ma to wpływ na możliwość dokonania zwrotu należności, opartego na art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l. W ocenie organu odwoławczego, nie sposób bowiem uznać za zasadne, aby brak skutecznej rezygnacji z prawa do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji i niewyeliminowanie kształtującej to prawo decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, mogło skutkować zwrotem należności uiszczonej w związku z wydaniem tej decyzji i nabyciem przedmiotowego prawa wyłączenia z produkcji leśnej. Ponadto, zwrot należności jest należny odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji, co w przypadku gdy całość powierzchni gruntów określonych w decyzji o wyłączeniu została wyłączona z produkcji oznacza, że zwrot należności nie przysługuje. Organ był zatem zobligowany do zbadania czy grunty zostały wyłączone i czy właściciel skorzystał z prawa przyznanego decyzją o wyłączeniu gruntów. Minister nie zgodził również ze stanowiskiem Skarżącej, zgodnie z którym wejście w życie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. 2022 poz. 273, dalej "ustawa o strategicznych inwestycjach" lub "specustawa przesyłowa") przyznawało z mocy prawa prawo do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji. Ustawodawca przyznał inwestorowi prawo wyboru, jednakże decyzje wydane na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie utraciły mocy. Organ II instancji zaznaczył, że jeżeli Spółka zdecydowała o realizacji inwestycji w trybie ustawy o strategicznych inwestycjach po uprzednim otrzymaniu zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej w trybie u.o.g.r.l., powinna była najpierw zrezygnować z prawa w trybie art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l., a dopiero później faktycznie wyłączyć te grunty w trybie ustawy o strategicznych inwestycjach. W przeciwnym wypadku należy uznać, że realizacja inwestycji w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej nastąpiła w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ze wszystkimi konsekwencjami przewidzianymi tą ustawą w tym obowiązkiem poniesienia należności. 3.1. Pismem z 30 września 2021 r. Skarżąca wywiodła skargę na decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję DGLP z [...] maja 2020 r., [...], zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie, poprzez odmowę zwrotu uiszczonej przez właściciela należności, po zgłoszonej przez niego w ustawowym terminie (2 lat) rezygnacji w całości z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej mimo, iż treść danego przepisu nie ma charakteru fakultatywnego i jednoznacznie podaje, że zwrot ten następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia takiego zgłoszenia, bez jakiegokolwiek uzależnienia od wcześniejszego stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia nadającego prawa do takiego wyłączenia, względnie wystąpienia jakichkolwiek innych warunków tego zwrotu. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji DGLP z [...] maja 2020 r., [...] oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedstawione w skarżonych decyzjach przez organy obu instancji uzasadnienia nie kształtują żadnej z prawnych przesłanek dla odmowy zwrotu skarżącej uiszczonej przez nią należności za prawo, z którego w całości zrezygnowała, zgłaszając tę rezygnację w terminie skutkującym obowiązkiem zwrotu jej tej należności w czasie trzech miesięcy od tego zgłoszenia. Skarżone decyzje powodują sytuację, w której mimo zgłoszenia jak wyżej w obrocie pozostaje niewykorzystane przez skarżącą prawo, za które uiściła należność, która mimo rezygnacji z tego prawa nie jest jej zwracana. 3.2. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 4.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy [...]S.A. były uprawnione do żądania zwrotu należności za wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, uiszczonej na rzecz funduszu leśnego w związku z uzyskaniem decyzji RDLP z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]. Zdaniem Sądu, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. 4.3. Podstawą prawną domagania się zwrotu przedmiotowej należności stanowi art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie. Zgodnie z tym przepisem, właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji. W orzecznictwie wyjaśniono, że w sprawie tej w pierwszej instancji orzeka Dyrektor Generalny Lasów Państwowych jako dysponent funduszu leśnego (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 250/18, CBOSA). 4.4. Minister uzasadniając odmowę zwrotu należności akcentuje okoliczność, że przed złożeniem wniosku o zwrot (17 maja 2017 r.) Spółka przystąpiła do realizacji inwestycji, której dotyczyła decyzja RDLP z dnia [...] czerwca 2015 r. Zdaniem Sądu, kwestią kluczową dla sprawy jest to, że Spółka przystępując do realizacji inwestycji działała na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] oraz z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Podstawą wydania tej decyzji nie stanowiły ogólne przepisy dotyczące inwestycji celu publicznego, ale ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, która weszła w życie z dniem 15 września 2015 r. Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z przypisu tego wynika, że ustawodawca, dostrzegając pilną potrzebę realizacji wybranych inwestycji przesyłowych o strategicznym znaczeniu dla całej gospodarki uznał, że operator systemu przesyłowego nie powinien w takim przypadku ponosić ciężarów związanych z regulacjami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych. Skoro Spółka zdecydowała się skorzystać ze specustawy przesyłowej, to działania podjęte przez Spółkę w wykonaniu decyzji wydanej na podstawie tej ustawy, w świetle jej art. 18, nie wymagały uzyskania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Dotyczy to w szczególności robót budowalnych prowadzonych w oparciu o pozwolenie na budowę wydane w następstwie decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...]oraz z [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Uzyskane przez Spółkę na mocy decyzji RDLP z dnia [...] czerwca 2015 r. zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej było w takim przypadku zbędne dla Spółki. Tym samym Spółka mogła skutecznie, z zachowaniem dwuletniego terminu, złożyć oświadczenie o rezygnacji "z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej". W świetle wykładni logicznej i systemowej nie sposób wskazać jakichkolwiek racjonalnych powodów, dla których, w świetle art. 18 ust. 1 specustawy przesyłowej, operator systemu przesyłowego miałby nie otrzymać zwrotu należności. Trzeba mieć na uwadze, że należność ta nie stanowi samodzielnej daniny publicznej na wzór podatku, ale szczególnego rodzaju opłatę stanowiącą tylko jeden z elementów rozbudowanej procedury wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej, uregulowanej w ustawie o ochronie. Tymczasem ustawodawca zadecydował, że tej procedury w ogóle nie stosuje się do inwestycji objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. 4.5. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są powoływane przez Ministra art. 33 oraz art. 34 ustawy przesyłowej. Przepisy te dotyczą postępowań (art. 33) albo decyzji (art. 34), które pokrywają się z materią uregulowaną w ustawie przesyłowej. Chodzi zatem w szczególności o decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzje w sprawie ograniczenia prawa własności oraz decyzje o pozwoleniu na budowę. Innymi słowy, te normy intertemporalne mają na celu zapewnić inwestorowi realizującemu przedmiotową inwestycję swobodę w zakresie wyboru ścieżki prawnej, na której zamierza on przygotować inwestycję (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 169/18, CBOSA). 4.6. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest również kwestia odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji RDLP z dnia [...] czerwca 2015 r. Jest to odrębna sprawa administracyjna, niezależna od kwestii realizacji prawa zwrotu zagwarantowanego w art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2021 r., IV SA/Wa 1135/21, CBOSA). Zagadnienie, czy ewentualne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji mogłoby prowadzić do powstania roszczenia o zwrot uiszczonej należności, wykracza poza granice niniejszej sprawy. 4.7. Z uwagi na błędne przyjęcie przez orzekające organy, że Spółce w ogóle nie przysługiwało prawo do zwrotu należności, konieczne było uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Generalnego (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a.). 4.8. Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor Generalny będzie miał na uwadze wskazaną wyżej wykładnię prawa. Z wykładni tej wynika, że Spółce przysługuje prawo do zwrotu należności, albowiem w terminie dwóch lat złożyła odpowiednie oświadczenie o rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji. 4.9. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł). 4.10. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie oraz art. 18 specustawy przesyłowej).