IV SA/Wa 1651/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie IV SA/Wa 1651/07 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 roku, Nr [...] Starosta Powiatowy w S. uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch zbiorników na odchody płynne i płyty obornika na działce o nr ew. [...] w miejscowości Ż. i nr [...] w miejscowości Ż., gmina M. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyło Stowarzyszenie E. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym reguluje między innymi art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Podmiot występujący w tym postępowaniu nie ma tu ani interesu prawnego ani obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa. Nie może on dysponować samym postępowaniem ani prawami lub obowiązkami, których ono dotyczy. Nie będzie on adresatem decyzji załatwiającej sprawę, a jedynie może wykorzystywać takie procesowe uprawnienia, z których korzysta strona postępowania administracyjnego. Niewątpliwie organizacja społeczna może być stroną postępowania, ale tylko wówczas, gdy bezpośrednio jej interesu prawnego lub obowiązku ono dotyczy, zaś w wyniku załatwienia rozstrzyganej sprawy stanie się ona podmiotem tych praw i obowiązków. Odnosząc się do kwestii udziału "Stowarzyszenia" w postępowaniu administracyjnym na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) organ zaznaczył, iż [...] Kolegium Odwoławcze dość szeroko omówiło to zagadnienie w uzasadnieniu swojej decyzji nr [...]. Organ administracji publicznej nie ma obowiązku prawnego do indywidualnego powiadamiania organizacji ekologicznych o prowadzonym przez siebie postępowaniu w sprawach z zakresu ochrony środowiska, zaś jeżeli IV SA/Wa 1651/07 organizacja ta nie brała udziału w postępowaniu organu pierwszej instancji, to nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania. Według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku o sygn. akt I SA 1696/97, Lex nr 45127 - brak legitymacji do wniesienia odwołania (zażalenia) ma miejsce wtedy, gdy odwołujący nie brał udziału w postępowaniu przed organem w pierwszej instancji i nie twierdzi w odwołaniu, że zaskarżone postanowienie narusza jego interes prawny lub obowiązek, jak również nie żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w analizowanej sprawie. Skarżące "Stowarzyszenie" nie twierdziło, że postanowienie Starosty S. narusza jej interes prawny, nie wskazało również na czym polegało owo naruszenie. Stowarzyszenie nie złożyło wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony w toczącym się postępowaniu, a zatem nie może kwestionować ustaleń zawartych w zapadłym postanowieniu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie E. podnosząc zarzut, iż Stowarzyszenie pomimo tego, że nie złożyło wniosku o dopuszczenie do toczącego się postępowania to jednak faktycznie w nim uczestniczyło regularnie otrzymując pisma w sprawie i było traktowane jak strona postępowania w sposób dorozumiany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżone postanowienie zdaniem Sądu zapadło z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia czy Stowarzyszenie E. mogło skutecznie wnieść środek odwoławczy od postanowienia Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] marca 2007 roku. Podstawą rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego było stwierdzenie, że skarżące Stowarzyszenie nie złożyło wniosku o dopuszczenie do IV SA/Wa 1651/07 udziału w sprawie na prawach strony w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jednakże z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż niewydanie przez organ administracji postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony nie zawsze skutkuje niemożnością udziału takiej organizacji w postępowaniu. W wyroku z dnia 17 listopada 1998 roku, sygn. akt IV SA 855/88 (ONSA 1990/1/3) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Jeżeli organ administracji nie wydał wymaganego przez art. 31 § 2 kpa formalnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, fakty te należy uznać jako dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym". Również w wyroku z dnia 15 czerwca 2000 roku, sygn. akt II SA/Gd 790/98 (LEX nr 44215) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Nie do zaakceptowania jest pogląd, że brak formalnego postanowienia, o jakim mowa w art. 31 § 2 kpa, uniemożliwia wniesienie odwołania przez organizację społeczną, która złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu zgodny z jej celami statutowymi i interesem społecznym, oraz która składała w tym postępowaniu pisma i oświadczenia merytoryczne i której doręczono rozstrzygnięcie organu I instancji z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania". Skarżące Stowarzyszenie podniosło zarzut, iż pomimo tego, że nie złożyło wniosku o dopuszczenie do toczącego się postępowania to jednak faktycznie w nim uczestniczyło regularnie otrzymując pisma w sprawie i było traktowane przez organ administracji jak strona. Weryfikacja tego zarzutu nie jest możliwa w oparciu o akta sprawy przesłane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Sądowi przesłane zostały bowiem jedynie akta postępowania wpadkowego jakie toczyło się przed Starostą Powiatowym w S. W celu ustalenia czy skarżące Stowarzyszenie zostało w sposób dorozumiany dopuszczone do udziału w postępowaniu konieczne jest przeprowadzenie analizy akt postępowania głównego, to jest postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero analiza tych akt pozwoli stwierdzić czy organ administracji, który postępowanie to prowadził traktował IV SA/Wa 1651/07 Stowarzyszenie jak stronę postępowania. Nadto niezbędne jest ustalenie daty faktycznego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Jeśli faktyczne dopuszczenie do udziału w postępowaniu miało miejsce dopiero po dacie złożenia zażalenia na postanowienie Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] marca 2007 roku, to oczywiście zażalenie to nie mogłoby być uznane za wniesione przez stronę postępowania. Jeśli natomiast nastąpiłoby to przed datą wniesienia zażalenia odmawianie Stowarzyszeniu prawa wniesienia zażalenia nie miałoby podstaw. Za błędne uznać należy uzasadnienie wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia poprzez odwołanie się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu innego rozstrzygnięcia. Organ administracji ma obowiązek uzasadnić konkretne rozstrzygnięcie. Nie można nakładać na uczestnika postępowania obowiązku zapoznawania się z uzasadnieniami innych rozstrzygnięć wydawanych w innych sprawach. Taki sposób uzasadnienia rozstrzygnięcia narusza art. 9 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa. Uniemożliwia on Sądowi kontrolę trafności stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie udziału Stowarzyszenia w postępowaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Wszelkie argumenty Samorządowego Kolegium Odwoławczego powinny zostać wprost zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jedynie wstępnie wskazać należy, iż warunkiem uczestnictwa organizacji ekologicznej w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 33 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy jest ustalenie, iż toczące się postępowanie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa zaś organizacja ekologiczna zgłaszając chęć uczestnictwa w postępowaniu złożyła jednocześnie uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania. Samo zgłoszenie chęci udziału w postępowaniu bez jednoczesnego złożenia uwag lub wniosków nie daje podstaw do uczestnictwa organizacji ekologicznej w tym postępowaniu. Stwierdzić również należy, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania winno nastąpić poprzez wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego. W wyroku z dnia 5 lipca 2006 roku, sygn. akt II OSK 942/05 (ONSA i WSA 2007/2/50) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Stwierdzenie przez IV SA/Wa 1651/07 organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa". Pogląd ten zdaniem Sądu ma zastosowanie również w sprawach rozpoznawania zażaleń na postanowienia. W sytuacji, gdy organ odwoławczy rozpoznający zażalenie stwierdzi, że zażalenie wniesione zostało przez osobę, która nie jest stroną postępowania winien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Dotyczy to także sytuacji, w której organ odwoławczy stwierdzi, iż zażalenie zostało wniesione przez organizację społeczną, która nie brała udziału w postępowaniu na prawach strony. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.