IV SA/Wa 1659/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W., zwanego dalej "Prezydentem", nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia O., zwanego dalej "stowarzyszeniem", do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przy [...] i ul. T. w W. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] marca 2009 r., które wpłynęło do Prezydenta w dniu [...] kwietnia 2009 r., stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie go do udziału na prawach strony - na podstawie art.31§1 pkt 2 k.p.a. - w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, wszczętym na wniosek D. Spółka Akcyjna w W. z dnia [...] września 2008 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezydent W. wezwał stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w tym o: 1) określenie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Cel musi pozostawać w związku z przedmiotem postępowania i być merytorycznie w sensie prawnym powiązany z prowadzonym postępowaniem; 2) uściślenie interesu publicznego w powiązaniu z samym postępowaniem, określenie przesłanek przemawiających za udziałem w tym postępowaniu; 3) dostarczenie oryginału bądź kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem wyciągu z KRS. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] kwietnia 2009 r., zawartej w piśmie z dnia [...] maja 2009 r., stowarzyszenie wskazało, że planowana inwestycja dotyczy obiektu wpisanego do rejestru zabytków: kamienicy przy [...], wybudowanej w latach 1907-10, nr rej. [...] z [...] lipca 1965 r., która jest położona na obszarze wpisanego do rejestru zabytków założenia urbanistycznego [...] (1925 r., nr rej. [...] z [...] lipca 1965 r.). W ocenie skarżącego jego wniosek uzasadnia także położenie terenu inwestycji w sąsiedztwie innych obiektów zabytkowych to jest: 1) gmachu "Z." przy [...], wybudowanego w latach 1898-1903, wpisanego pod nr rej. [...] z [...] lipca 1965 r.; 2) zboru ewangelickiego przy [...], wybudowanego w latach 1777-79, wpisanego pod nr rej. [...] z [...] lipca 1965 r.; 3) założenia urbanistycznego ulicy [...], wpisanego pod nr rej. [...] z [...] lipca 1965 r.; 4) budynku Banku Handlowego przy ul. [...], wybudowanego w roku 1870, wpisanego pod nr rej. [...] z dnia [...] lipca 1965 r. W ocenie stowarzyszenia interes społeczny polega głównie na umożliwieniu mu działania, aby planowana inwestycja nie naruszyła walorów estetycznych otoczenia i była w nie harmonijnie wkomponowana, a także w celu realizacji celu statutowego skarżącego - ochrony obiektów zabytkowych. Zdaniem stowarzyszenia interes społeczny polega także na umożliwieniu mu działania, aby w tym miejscu nie powstała zabudowa chaotyczna, nie pasująca do zabudowy sąsiedniej i naruszająca wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego. Udział stowarzyszenia jest jego zdaniem szczególnie uzasadniony, ponieważ inwestycja będzie polegała, jego zdaniem, na ingerencji w substancję obiektu wpisanego do rejestru zabytków, położonego w otoczeniu kilku innych obiektów wpisanych do rejestru zabytków, a jednym z celów statutowych stowarzyszenia jest ochrona istniejących historycznych obiektów i układów urbanistycznych na terenie miasta W. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent Miasta W. nie dopuścił stowarzyszenia do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na treść art.31§1 pkt 2 k.p.a., który uzależnia dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu od spełnienia łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie: wynika to celów statutowych organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna, żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie innej osoby powinna wykazać istnienie ww. przesłanek oraz związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego, uzasadniając jednocześnie ochronę interesu społecznego. Ogólnikowość zgłoszonego żądania stowarzyszenia nie wskazuje jednoznacznie na związek pomiędzy celami działania skarżącego a przedmiotem postępowania. Tym samym stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego, przemawiającego za dopuszczeniem go na prawach strony do postępowania. Organ nie podzielił poglądu wyrażonego we wniosku, że za dopuszczeniem do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny polegający na dbaniu, aby w tym miejscu nie powstała zabudowa chaotyczna, nie pasująca do zabudowy sąsiedniej, gdyż aby nie dopuścić do powstania w tym miejscu takiej zabudowy decyzja w przedmiotowej sprawie wydawana będzie w uzgodnieniu ze [...] Konserwatorem Zabytków. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na postanowienie Prezydenta, w szczególności nie zgadzając się z twierdzeniem organu odnośnie braku skonkretyzowanego powiązania interesu społecznego z samym postępowaniem, gdyż toczące się postępowanie dotyczy kształtowania nowej zabudowy, która mieści się w jednym z celów statutowych, jakim jest podejmowanie działań w celu kształtowania walorów architektoniczno-urbanistycznych na terenie miasta W. Stowarzyszenie podniosło, że w pierwszoinstancyjnym postanowieniu organ nie wyjaśnił w sposób spójny i logiczny, dlaczego jego zdaniem nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Zdaniem stowarzyszenia to nie jego wniosek, lecz uzasadnienie samego postanowienia jest ogólnikowe i mogłoby de facto uzasadniać odmowę dopuszczenia organizacji społecznej w każdym postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Stowarzyszenie powołało również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r., znak [...], w którym organ ten uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji o odmowie dopuszczenia go do postępowania i dopuścił go do udziału w postępowaniu na prawach strony, a w którego to uzasadnieniu Kolegium stwierdziło m.in., że do tego aby dopuścić skarżącego do udziału w postępowaniu, teren danej inwestycji nie musi znajdować się w obszarze objętym ochroną prawną stosownie do przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie musi też znajdować się na terenie zielonym, parkowym, ani w sąsiedztwie pomników przyrody, jak również wpływać na układ urbanistyczny dzielnicy. Stowarzyszenie podniosło również , że nie zamierza zajmować się kontrolą prowadzonego postępowania, lecz chce jedynie w nim uczestniczyć na prawach strony w celu zapewnienia należytej reprezentacji interesu społecznego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, SKO wskazało, co następuje. Art.31§1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady udziału w postępowaniu administracyjnym jego stron. Udział organizacji społecznej nie wynika z istnienia po jej stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym interes społeczny, przy czym warunkiem udziału organizacji jest to aby mieściło się to w jej celach statutowych. Udział organizacji społecznych w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną jego stron, co przejawia się przede wszystkim w możliwości dostępu do akt czy możliwości wniesienia środków odwoławczych. Skoro udział organizacji społecznych stanowi wyjątek od zasady oraz ma to jednocześnie wpływ na sytuację procesową faktycznych stron w sprawie, przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzające Przesłanka interesu społecznego przemawiającego za udziałem w postępowaniu musi być rozważana w każdej sprawie indywidualnie przy uwzględnieniu konkretnych realiów i uwarunkowań konkretnej sprawy. W sytuacji, w której stowarzyszenie wywodzi interes społeczny w swym udziale w postępowaniu z ochrony walorów architektonicznych oraz ochrony obiektów zabytkowych, winno ono wykazać, jakie walory architektoniczne uznaje za godne ochrony oraz jakie wartości i cechy we wpisanych do rejestru obiektach zabytkowych chce chronić, gdyż "udziału w konkretnym postępowaniu nie uzasadnia ochrona walorów hipotetycznych, jak to stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie IV SA/Wa 19/08. SKO podniosło, że nie w każdym przypadku interes społeczny przemawia za udziałem organizacji społecznych, zainteresowanych ogólnie rozumianym kształtowaniem ładu przestrzennego w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy tzn., gdy dla konkretnego terenu nie przyjęto miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile pogląd taki podzielałby prawodawca, ustanowiłby stosowne regulacje procesowe, w myśl których udział tych organizacji byłby automatyczny w przypadku zgłoszenia chęci uczestnictwa. Rozwiązania tego rodzaju przyjęto np. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska odnośnie udziału organizacji, których statutowym celem jest ochrona środowiska w sprawach dotyczących pewnej kategorii przedsięwzięć (art. 3 pkt 16, art. 33 ust. 1 i art. 53 tejże ustawy). O ile, w odniesieniu do decyzji dotyczących kształtowania ładu przestrzennego, nie ma analogicznych regulacji, należy uznać, iż przesłanka interesu społecznego przemawiającego za udziałem w postępowaniu musi być rozważana w każdej sprawie. SKO podniosło również, że sam fakt ochrony konserwatorskiej terenu inwestycji nie powoduje automatycznie, że w każdym przypadku interes społeczny przemawia za udziałem organizacji społecznych, zainteresowanych ogólnie rozumianą ochroną zabytków w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, a zatem przesłanka interesu społecznego musi być rozważana w każdej sprawie indywidualnie. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2009 r. W skardze podniesiono, że toczące się postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dotyczy kształtowania nowej zabudowy, które mieści się w jednym z celów statutowych skarżącego, jakim jest podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno-urbanistycznych na terenie miasta W. W ocenie skarżącego stowarzyszenia organ błędnie zinterpretował postanowienie statutu, wnioskując, że dotyczy ono wyłącznie unikalnych walorów architektonicznych istniejącej zabudowy. Postępowanie o wydanie warunków zabudowy w zasadniczy sposób wpływa na kształtowanie nowej zabudowy na terenie dzielnicy, zatem wpływa na zachowanie walorów architektoniczno urbanistycznych. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia ochronę walorów architektonicznych powinno się wiązać nie tylko z istniejącą już zabudową, lecz także z nową zabudową, która powinna być spójna z pozostałymi terenami miejskimi. W ocenie stowarzyszenia interes społeczny, którego broni ono w przedmiotowym postępowaniu polega na tym, że zarówno mieszkańcy całej W. jak i tej konkretnej dzielnicy są zainteresowani powstawaniem budynków, które będą harmonijnie wpisywały się w istniejącą i docelową zabudowę oraz nie będą negatywnie oddziaływały na zagospodarowany teren. Stowarzyszenie powołało przy tym § 5 ust. 2 swojego Statutu, który to określa cel jego działania, jakim jest "podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno-urbanistycznych miasta W.". W związku z tym interes społeczny przemawia, zdaniem skarżącego, za dopuszczeniem go do udziału w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie SKO nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jego wydania. Zgodnie z art.31§1 pkt 1 i 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, ewentualnie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z powyższego przepisu wynika, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od łącznego spełnienia się dwóch odrębnych przesłanek. O ile w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie się pierwszej z nich (wstąpienie skarżącego stowarzyszenia do postępowania byłoby uzasadnione celami określonymi w statucie tej organizacji), o tyle kwestią sporną jest to, czy za wstąpieniem stowarzyszenia do postępowania przemawiałby interes społeczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać Organizacja społeczna żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Istnienie tego związku podlega ocenie organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej w toku postępowania musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 740/08, publ. LEX nr 489062). W przypadku zastosowania art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. z uwagi na brak definicji "interesu społecznego" przytoczonego jako istotny element rozstrzygnięcia, organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2184/06, publ. LEX nr 347791). Nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 314/08, publ. LEX nr 525903). Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. W piśmiennictwie podnosi się (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 6 wydanie Wydawnictwo C.H. Beck str.258 - 259 i powołane tam źródła), że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. Interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie ww. przepisu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Ochrona strony przed takimi negatywnymi sytuacjami, jakie może powodować "wścibstwo" organów organizacji społecznej, chęć wywarcia presji psychicznej przez bezpodstawne "upublicznienie" prywatnej sprawy, leży w interesie społecznym, a organ administracyjny i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron zwłaszcza, gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy podnieść, że skarżące stowarzyszenie, które wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, oparło swoje twierdzenie o istnieniu interesu społecznego, uzasadniającego takie dopuszczenie, na tym, iż w toku postępowania stowarzyszenie będzie występowało na rzecz ochrony zabytkowego otoczenia terenu inwestycji, jak też ochrony zabytkowego charakteru budynku mającego być przedmiotem przebudowy. Stowarzyszenie dokonało zatem elementarnej konkretyzacji twierdzeń o istnieniu interesu społecznego, niemniej nie jest ona w ocenie Sądu wystarczająca do tego, żeby istnienie tego interesu uznać za wykazane. Sąd podziela zatem stanowisko sformułowane w tym zakresie przez organy obu instancji. Przyjąć należy, że ocena istnienia przedmiotowego interesu społecznego nie jest możliwa w sytuacji, w której stowarzyszenie nie wskazało w sposób dostatecznie sprecyzowany, które walory istniejącej zabudowy uznaje za najbardziej wartościowe, które z tych walorów są zagrożone planowaną inwestycją i jakie mogą być realne źródła tych zagrożeń. Podkreślania wymaga, że w pismach składanych w postępowaniu administracyjnym stowarzyszenie nie odwołało się do konkretnych parametrów zabudowy otaczającej teren inwestycji, czy też budynku będącego przedmiotem rozbudowy, takich jak: linia zabudowy, wysokość elewacji frontowej, szerokość elewacji, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, geometria dachu, które w jej ocenie winny być przedmiotem ochrony. Wymagana przepisem art.31§1 pkt 2 k.p.a. przesłanka występowania interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszania do postępowania nie została zatem wykazana. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.