IV SA/Wa 1663/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do programu [...] - oddala skargę - Wojewoda [...]działając na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594, poz. 645) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2015r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] listopada 2014r. w sprawie przystąpienia do programu Powiatowej K. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisu art. 6k ust. 4 oraz 6r ust. 1aa i ust.2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r. poz. 1399, z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi wojewoda wskazał, że stosownie do art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wskazany przepis jest zatem przepisem szczególnym. Zwolnienie dotyczy tylko gospodarstw domowych przy uwzględnieniu osiąganych w nim dochodów, ustalonych według kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy o pomocy społecznej. Zatem wprowadzenie do programu osłonowego regulacji "zwrotu kosztów" opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla członków rodzin w miejsce uchwały podejmowanej na mocy art. 6k ust. 4 ustawy, w ocenie skarżącego skutkuje działaniem z ominięciem przepisów prawa, jak również stoi w sprzeczności z dyspozycją powołanego przepisu ze względu na odmiennie uregulowany krąg podmiotów tj. adresatów tego przepisu. Ponadto w świetle § 5 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] listopada 2014r. działania podejmowane w związku z realizacją programu osłonowego są finansowane z budżetu Gminy T. oraz Gmina będzie ubiegać się o udzielenie dotacji na realizację programu z budżetu Powiatu W.. W świetle przepisu art. 6r w/w ustawy należy stwierdzić, że celem ustawodawcy było stworzenie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, którego zasadniczą cechą jest jego samofinansowanie, przy czym z pobranych opłat gmina pokrywa wyłącznie koszty finansowania tego systemu, zaś środki z opłaty nie mogą być wykorzystywane na cele niezwiązane w ustawie z systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, co oznacza związanie gminy w zakresie sposobu finansowania omawianego zadania własnego. Powołany przepis art. 6 r w/w ustawy wymaga wyodrębnienia w budżecie gminy dochodów z opłat na rzecz gminy i ich powiązania z odpowiednimi wydatkami budżetu gminy (na podstawie art. 237 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Wojewoda wskazał dodatkowo, że z dniem 1 stycznia 2015r. wszedł w życie przepis art. 27 ustawy z dnia 5 grudnia 2015r. o Karcie Dużej Rodziny, który stanowi samodzielną podstawę do uchwalenia przez radę gminy programu przyznającego uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych. Przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od szczególnej regulacji wynikającej z art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem skarżącego nie jest możliwe finansowanie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ze środków własnych budżetu gminy, bądź ze środków z dotacji przekazanych gminie na zadania z zakresu pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Gmina T. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie kwestionuje, że art. 6k ust. 4 w/w ustawy definiuje zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami oraz kryterium dochodowe tego zwolnienia, jak również nie kwestionuje, że dochody z opat muszą być w całości przeznaczone na finansowanie systemu gospodarki odpadami i muszą mieścić się w odpowiednich klasyfikacjach budżetowych. Jednak zaskarżona uchwała nie dotyczy tych kwestii. Dotyczy stanu jaki może wystąpić już po uiszczeniu opłaty, po jej zaksięgowaniu i wykorzystaniu z przeznaczeniem na system gospodarki odpadami. Proponowane rozwiązanie dotyczy zwrotu kosztów, które zostaną poniesione przez rodziny wielodzietne. Opłaty zostaną udokumentowane i faktycznie zapłacone przez rodziny wielodzietne. Wówczas te koszty nie będą pokrywane z budżetu przeznaczonego na gospodarowanie odpadami, tylko z budżetu jaki będzie zaplanowany na cel jakim jest wspieranie wielodzietnych rodzin. Wskazana przez wojewodę konstrukcja jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie poddana została uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2015r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] listopada 2014r. w sprawie przystąpienia do programu Powiatowej K. W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska nadała nowe brzmienie § 3 ust. 1 pkt 2 zmienianej uchwały przyznając członkom rodzin wielodzietnych, wychowującym co najmniej troje dzieci i mającym miejsce zamieszkania na terenie gminy T. zwrot 100 % kosztów opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na trzecie i każde następne dziecko. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem uchwała Rady Miejskiej nie narusza przepisów prawa materialnego. Skarżący zarzucił, że wprowadzenie przez Radę Miejską do programu osłonowego regulacji dotyczącej "zwrotu kosztów" opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla członków rodzin wielodzietnych, zamiast przewidywanego w art. 6 k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zwolnienia podmiotowego uzależnionego od kryterium dochodów, stanowi obejście obowiązującego przepisu szczególnego, zaś przyjęty sposób finansowania tego rozwiązania ze środków własnych gminy, zamiast z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi narusza dodatkowo art. 6r ust. 1aa i 2 w/w ustawy. Jako podstawę zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 2 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r. poz. 182 z późn. zm.). W istocie zgodnie z treścią obowiązującego art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jednostka samorządu terytorialnego uprawniona jest do wprowadzenia aktem prawa miejscowego zwolnienia podmiotowego w granicach upoważnienia określonego w ustawie, od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiącej daninę publiczną o charakterze lokalnym. Wprowadzając tego rodzaju zwolnienie, rady gmin nie mają swobody określenia kręgu podmiotów zwolnionych, bowiem kryteria zwolnienia zostały ściśle w ustawie określone. Zgodnie z tym unormowaniem zwolnieniu mogą podlegać wyłącznie właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.). Rada gminy z uwagi na publiczny charakter tej daniny uprawniona jest jedynie do decyzji czy przewiduje wprowadzenie tak określonych zwolnień oraz czy obejmą one całą wysokość opłaty czy tylko jej część. Zaskarżona uchwała nie dotyczy jednak zagadnienia regulowanego przywołanymi przez skarżącego przepisami, gdyż jej przedmiotem nie jest wprowadzenie aktem prawa miejscowego zwolnień od opłaty lokalnej, ale zagadnienia regulowanego odrębnymi przepisami, związanego z działalnością gminy w ramach pomocy społecznej należącej do zadań własnych gminy i realizowanej z jej środków. W ramach funkcjonującego w gminie programu osłonowego związanego z uczestnictwem w programie Powiatowej K., Rada Miejska wprowadziła quasi zasiłek celowy polegający na refinansowaniu kosztów opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi poniesionej w rodzinie wielodzietnej na trzecie i następne dziecko w rodzinie. Tym samym w ramach dopuszczalnej ustawowo swobody związanej z tworzeniem i realizacją programów osłonowych i swobody oceny w zakresie potrzeb mieszkańców gminy, zadecydowała o finansowym wspieraniu niektórych mieszkańców ze środków własnych gminy. Dochody gminy pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami nie zostają tym samym uszczuplone i nie są przeznaczane na inne cele. Nie wprowadzenie przez Radę Gminy zwolnień podmiotowych określonych przez ustawę nie powoduje podwyższenia opłat ponoszonych przez pozostałych mieszkańców gminy nie spełniających kryterium dochodowego, nie naraża gminy na brak dostatecznych środków na finansowanie prawidłowego funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Wsparcie zaś grupy celowej jaką są członkowie wielodzietnych rodzin zgodne jest z polityką państwa, realizuje rzeczywiste potrzeby mieszkańców gminy w zakresie pomocy w bieżącym funkcjonowaniu i realizowane jest w zakresie odpowiadającym rzeczywistym potrzebom ze środków własnych gminy. W świetle obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej, określonych jako podstawa uchwały zmieniającej uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2014r. w sprawie przystąpienia do programu Powiatowej K., opartej również na wskazanych przepisach ustawy, tworzenie i realizacja przez gminę programów osłonowych skierowanych do mieszkańców było działaniem zgodnym z prawem, a zatem dopuszczalnym. Stosownie do treści art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej do kompetencji gminy należy również podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych. Działania te nie stały w sprzeczności z przywołanymi przez skarżącego przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a zakres wsparcia należał do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Działania te nie wpływały również w żaden sposób na zmianę określonego przepisami trybu i zasad finansowania zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. W ramach przepisów ustawy o pomocy społecznej realizowane były programy pomocy dla rodzin wielodzietnych, a na podstawie upoważnienia zawartego w art. 24 ust. 2 tej ustawy Rada Ministrów nieobowiązującym już rozporządzeniem z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu dla rodzin wielodzietnych określiła szczegółowe warunki realizacji rządowego programu dla rodzin wielodzietnych. Należy wskazać, że aktualnie obowiązującą podstawą prawną dotyczącą programu dla rodzin wielodzietnych jest z ustawa dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z dnia 23 grudnia 2014 r.), określającą zasady przyznawania członkom rodziny wielodzietnej Karty Dużej Rodziny, sposób przyznawania im uprawnień oraz sposób realizacji i finansowania zadań wynikających z ustawy. W art. 27 tej odrębnej regulacji określono, że rada gminy, rada powiatu oraz sejmik województwa upoważnione są do uchwalenia samorządowego programu przyznającego uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych. Przyjmując program, który zgodnie z ustawą stanowi zadanie własne samorządu terytorialnego określają w szczególności: 1) zakres podmiotowy programu; 2) zakres uprawnień przysługujących członkom rodzin wielodzietnych; 3) zasady realizacji programu. Nie może być zatem wątpliwości, że tak w świetle obowiązujących i stosowanych dotychczas do programów wspierania dużej rodziny przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak też na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy o Karcie Dużej Rodziny podjęta przez Radę Miejską w T. uchwała nie narusza przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na marginesie wskazać, że niezależnie od rozwiązania wynikającego z ustawy o Karcie Dużej Rodziny, gminy uzyskają również wkrótce na podstawie ustawy z dnia 11 września 2015r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z dnia 4 listopada 2015r. poz. 1793) uprawnienie do zwolnienia od lokalnej opłaty za gospodarowanie odpadami rodzin wielodzietnych, niespełniających kryterium dochodowego. Ustawa wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2016r. Warto wskazać, że w opinii Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu z dnia 8 września 2015r. sporządzonej do sprawozdania o poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o Karcie Dużej Rodziny oraz niektórych innych ustaw druki 3585 i 3795 w opisie dotyczącym dotychczasowego stanu prawnego wskazano, że: - na podstawie art. 27 ustawy o Karcie Dużej Rodziny gmina może w drodze uchwały przyjąć program wsparcia dla rodzin wielodzietnych, w którym określi instrumenty wsparcia, w tym na przykład dopłaty do wywozu odpadów komunalnych, - na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gmina wspierając rodziny wielodzietne może zwolnić w całości lub częściowo z opłat za gospodarowanie odpadami te rodziny wielodzietne, które nie przekraczają kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej (art. 6k ust. 4), ustalić niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami dla rodzin wielodzietnych niezależnie od ich dochodu (art. 6j ust. 2a). W ocenie sądu brak powołania jako podstawy prawnej art. 27 ustawy o Karcie Dużej Rodziny w podejmowanej uchwale przez Radę Miejską w T. stanowi uchybienie formalne, jednak o tyle nieistotne, że nie jest równoznaczne z nieistnieniem w obowiązującym porządku prawnym podstawy prawnej, gdyż ta podstawa w rzeczywistości jest, a gmina uprawniona jest do określenia w drodze uchwały przedmiotowego uprawnienia. Z tych względów, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.