IV SA/Wa 1664/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant sek. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 1. uchyla zaskarżone postanowienie w punkcie 2 oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w punkcie 1 i 2; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta P.kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 7 listopada 2014r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 17 pkt. 6 lit. b tiret 3 ustawy z dnia 27 marca 2013r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.) dalej zwaną "upzp", wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] część B" w [...], wywołanego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po przeanalizowaniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu z uwagi na: 1. wprowadzenie w projekcie planu zmian w zagospodarowaniu pasa drogowego autostrady [...] poprzez dopuszczenie do lokalizacji ekranów akustycznych; 2. brak zapisu o bezwzględnym zakazie umieszczania wszelkich urządzeń reklamowych, szyldów i tablic informacyjnych skierowanych do użytkowników autostrady lub mogących rozpraszać ich uwagę dla terenów oznaczonych symbolami 10U, 11U, 12U, 3K, 11WS; 3. brak zapisu o sposobie obsługi komunikacyjnej terenu objętego projektem planu od strony autostrady [...]; 4. brak zapisu o konieczności zagospodarowania wód opadowych na terenie posesji. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Prezydent Miasta [...], złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w zakresie pkt. 3 i 4 oraz o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy w pkt 1 i 2, tj. w zakresie wprowadzenia w projekcie planu zmian w zagospodarowaniu pasa drogowego autostrady poprzez dopuszczenie lokalizacji ekranów akustycznych oraz w zakresie braku zapisu o bezwzględnym zakazie umieszczania wszelkich urządzeń reklamowych, szyldów i tablic informacyjnych skierowanych do użytkowników autostrady lub mogących rozpraszać ich uwagę, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 10U, 11U, 12U, 3K, 11WS. W uzasadnieniu organ w zakresie dopuszczenia lokalizacji ekranów akustycznych wskazał, że przeznaczenie obszaru w granicach pasa drogowego autostrady zostało ustalone ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1996r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej na terenie województwa wielkopolskiego oraz w zmieniającej ją decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r. znak: [...] i nie może być zmienione ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto organ podniósł, że stosownie do postanowień zawartych w art. 15 ust. 3 upzp, w planie określa się jedynie granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej. Zdaniem GDDKiA zatem propozycje przedstawione w przedłożonym do uzgodnienia projekcie planu wykraczają poza kompetencje Prezydenta Miasta [...], który zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w mieście na prawach powiatu, jest zarządcą dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Przedstawione propozycje dotyczą bowiem zmian w obrębie pasa drogowego autostrady, polegających na dopuszczeniu lokalizacji ekranów akustycznych, do czego Prezydent nie jest upoważniony, nawet jako organ sporządzający projekt planu zagospodarowania przestrzennego. GDDKiA wskazał również, że konieczność realizacji zabezpieczeń służących ochronie przed hałasem komunikacyjnym oraz ich parametry techniczne powinny wynikać ze wskazań Raportów o oddziaływaniu na i środowisko czy też Analiz po realizacyjnych, a nie z ustaleń planu miejscowego. W zakresie postanowień dotyczących braku zapisu o bezwzględnym zakazie umieszczania wszelkich urządzeń reklamowych, szyldów i tablic informacyjnych skierowanych do użytkowników autostrady lub mogących rozpraszać ich uwagę (dotyczy to terenów oznaczonych symbolami "10U", "11U" oraz "12U", a także "3K" oraz "11WS"), organ wskazał, że godnie z Umową Europejską o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzoną w Genewie w dniu 15 listopada 1975r. (Dz. U. z 1985r. nr 10 poz. 35), zakazuje się ustawiania reklam przy drogach międzynarodowych, o ile naruszają one bezpieczeństwo i estetykę. GDDKiA wskazał zatem, że z uwagi na fakt, iż ratyfikowane umowy międzynarodowe są aktami prawnymi o kategorii wyższej od przepisów krajowych, zastosowanie ww. przepisu przy lokalizacji reklam na terenach sąsiadujących z przebiegiem autostrady [...], zlokalizowanej w ciągu podstawowej drogi głównej [...], jest uzasadnione. Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu, w projekcie planu należy umieścić zapis zakazujący umieszczania wszelkich urządzeń reklamowych, szyldów czy też tablic informacyjnych w polu widzenia użytkowników autostrady, a nie tylko w jej pasie drogowym. Pismem z dnia 29 kwietnia 2015r. Prezydent Miasta [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: - art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej "kpa" w zw. z art. 24 ust. 1 upzp – poprzez naruszenie zakresu uzgodnień, w tym poprzez brak uzasadnienia dla wskazanych przez organ warunków uzgodnienia; - punktu VII.4 Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego AGR – poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez GDDKiA, iż bezwzględny zakaz umieszczania reklam o ile naruszają one bezpieczeństwo powinien być wprowadzany już na etapie projektu planu miejscowego; - art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 upzp poprzez nieuzasadnioną ingerencją w sferę zadań własnych gminy a w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie jej władztwa planistycznego. W związku z powyższym, Prezydent Miasta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w pkt 2 oraz poprzedzającego je postanowienia w pkt 1 i 2 oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Odnosząc się do stanowiska, iż plan miejscowy nie powinien swym zasięgiem obejmować terenów znajdujących się w liniach rozgraniczających autostrady strona skarżąca wskazała, iż art. 65 ust. 1 pkt 2 upzp nie stanowi uzasadnienia prawnego dla założenia o wyłączeniu terenów autostrady z granic miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wspomniany przepis stanowi, iż w sytuacji gdy dla danego terenu funkcjonuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej czy warunków zabudowy, co jednak nie jest tożsame z niemożnością objęcia tego terenu planem miejscowym, a oznacza jedynie, iż w przypadku objęcia tego terenu granicami planu nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej. Ponadto Skarżący podniósł, że plan miejscowy tworzy ramy zagospodarowania na przyszłość i nie powoduje konieczności eliminowania decyzji lokalizacyjnej z obrotu prawnego. Wreszcie Skarżący wskazał, że projekt nie nakazuje zmian na terenie autostrady, a jedynie te zmiany dopuszcza, więc nie będzie istniała sprzeczność pomiędzy planem a decyzją lokalizacyjną. Skarżący podniósł również, że władztwo planistyczne nie jest ograniczone jedynie do nieruchomości stanowiących własność gminy, czy też do dróg, których Prezydent Miasta jest zarządcą. Z tego względu wskazany przez GDDKiA przepis art. 15 ust. 3 upzp ani art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie stanowi uzasadnienia dla stanowiska zajętego przez GDDKiA. W odniesieniu do zakazu lokalizowania reklam, zdaniem Skarżącego, że zakaz umieszczania reklam zawarty w europejskiej umowie o głównych drogach ruchu międzynarodowego AGR, nie obowiązuje jeżeli reklamy nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu. W ocenie Skarżącego, nie można na etapie projektowania planu miejscowego określić czy każda reklama na danym terenie będzie stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Wskazując na ochronę prawa własności oraz wynikające z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wyjątki umożliwiające ingerowanie w to prawo, Skarżący wskazał, że zakaz instalowania reklam na wszystkich terenach sąsiadujących z autostradą stanowiłby nadmierne i niedopuszczalne w procesie planistycznym ingerowanie w prawo własności nieruchomości leżących poza terenami autostrady, a przeznaczonych pod tereny usługowe. Swoje uprawnienie do wypowiadania się na temat zagrożeń powodowanych przez reklamy GDDKiA powinno realizować na etapie pozwoleń na budowę dla tych reklam – a więc na etapie realizacyjnym, a nie na etapie uzgadniania projektu planu miejscowego. Zdaniem Skarżącego, nie można tylko w oparciu o potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa wykluczyć możliwości lokalizowania jakichkolwiek reklam na wszystkich terenach wzdłuż autostrady. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o je oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga Prezydenta [...] zasługuje na uwzględnienie Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. w zaskarżonym zakresie, wydane zostały z naruszeniem prawa, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] część B" w [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu m.in. z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Art.24 upzp reguluje kwestię trybu dokonywania uzgodnień studium oraz planu miejscowego przez uprawnione organy, wskazując przy tym, że koszt dokonywanych ustaleń ponoszą te organy. Oznacza to, iż zajmując stanowisko negatywne w stosunku do projektu planu miejscowego, właściwy organ wymieniony m. in. w art. 17 pkt 6 lit b tiret 3 upzp winien określić warunki uzgodnienia oraz podstawę prawną tak określonych warunków, aby uniknąć skutków przewidzianych przez art. 24 ust. 2 tejże upzp. Zgodnie z art. 3 ust. 1 upzp kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Obowiązkowy przedmiot regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 15 ust. 2 upzp, zgodnie z którym plan musi określać: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy; granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; stawki procentowe, na podstawie których ustala się tzw. opłatę planistyczną. Z kolei w art. 15 ust. 3 upzp wskazano, co może być fakultatywnie unormowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Są to: granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości; granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej; granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji; granice terenów pod budowę dużych obiektów handlowych; granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych; granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia [...] maja 1999 r. o ochronie [...]. W związku z powyżej przywołanymi przepisami prawa wskazać należy, że organ uzgadniający projekt planu miejscowego swoimi działaniami wkracza w sferę zadań własnych gminy i dlatego też jego rozstrzygnięcia muszą być podejmowane w granicach i na podstawie przepisów prawa. Regulacja art. 24 ust. 2 upzp ma na celu ochronę samodzielności gminy w zakresie realizacji zadań własnych. W konsekwencji nie uzgadniając projektu planu miejscowego uprawniony organ musi równocześnie określić warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić, powołując jednocześnie podstawę prawną dla określonych w ten sposób warunków uzgodnienia. Odmowa uzgodnienia projektu planu miejscowego przedłożonego przez organy gminy, w trybie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 ustawy skutkuje bowiem niemożnością uchwalenia przez właściwą radę projektu planu w zaproponowanym kształcie, ograniczając tym samym w istotny sposób samodzielność planistyczną gminy. W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, odmówił uzgodnienia projektu planu z uwagi na dopuszczenie w nim lokalizacji ekranów akustycznych, co – zdaniem organu – stanowi zmianę zagospodarowania pasa drogowego autostrady. Nie ulega wątpliwości, że władztwo gminy w zakresie terenów objętych decyzją lokalizacyjną autostrady jest bardzo ograniczone, gdyż kształtowanie przez gminę polityki przestrzennej na tym terenie może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 upzp wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Z przepisu tego wynika, że gmina może ustalić jedynie sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmianę tego sposobu i jest obowiązana planowane zagospodarowanie uzgodnić z właściwym zarządcą drogi, jeżeli może ono mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Gmina może więc ustalić zagospodarowanie terenów przyległych do pasa drogowego, a nie terenu znajdującego się w pasie drogowym. Na tym terenie władztwo planistyczne gminy jest znacznie ograniczone. Jakkolwiek zatem brak jest możliwości zawierania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń dotyczących terenów objętych decyzją lokalizacyjną autostrady, to jednak w rozpoznanej sprawie, zapisy projektu planu, zdaniem Sądu, nie prowadzą do zmiany sposobu przeznaczenia terenu znajdującego się w pasie drogowym autostrady. Należy bowiem mieć na uwadze, że zapis kwestionowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i Autostrad, został zawarty w § 5 pkt 2 ppkt 3 projektu planu, który zawiera ustalenia w zakresie kształtowania komfortu akustycznego w środowisku. W myśl tego zapisu na terenach komunikacji ustala się stosowanie rozwiązań przeciwhałasowych, z wyłączeniem ekranów akustycznych, które dopuszcza się wyłącznie na terenie 1 KD-A. W ocenie Sądu, z powyższego zapisu wynika, że wykonując zadania z zakresu władztwa planistycznego, gmina dla tzw. terenów komunikacji (określonych w § 3 pkt 5 projektu planu) wykluczyła możliwość posadowienia ekranów akustycznych. Przy tym wyłączenie to nie dotyczy terenu 1 KD-A, tj. terenu autostrady, który również stanowi tereny komunikacji, określone planem. Innymi słowy, ograniczenia które przewidział plan dla terenów komunikacji, nie dotyczą terenów o symbolu 1 KD-A, tj. terenu objętego decyzją lokalizacyjną. Powyższe w ocenie Sądu koresponduje z twierdzeniem GDDKiA, że organ gminy nie ma uprawnień do ingerowania w ustalenia dotyczące zmiany przeznaczenia terenów objętych decyzją lokalizacyjną autostrady. Brak bowiem takiego zapisu, jak zapis kwestionowany, oznaczałby właśnie że również na tych terenach plan wyklucza posadowienie ekranów akustycznych. W takiej sytuacji gmina wpływałaby na możliwość (a konkretnie brak możliwości) posadowienia takich ekranów w razie, gdyby okazało się to niezbędne. Zawarcie natomiast zapisu, który wyłącza zakaz wprowadzony zapisami projektu planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1 KD-A, oznacza że w zakresie tych terenów gmina pozostawia swobodę. Nie wypowiada się bowiem co do możliwości sytuowania ekranów akustycznych, bowiem nie nakazuje ani nie nakazuje ich lokalizowania. Stąd, zdaniem Sądu, zapis ten jest prawidłowy i rację trzeba przyznać Skarżącemu, że zapis ten nie wprowadza sprzeczności pomiędzy planem a decyzją lokalizacyjną. Odnośnie natomiast możliwości lokalizowania tablic reklamowych na terenach, które leżą w pobliżu autostrady, wskazać należy, że istotnie zapisy Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975r., zakazują posadowienia reklam, jednakże wyłącznie przy drogach międzynarodowych. Pkt VII.4 wskazanej umowy stanowi bowiem, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Przenosząc powyższe na realia rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że stosownie do § 4 pkt 3 lit f projektu planu dopuszcza się lokalizację urządzań reklamowych na elewacjach budynków na terenach U/P, 10U, 11U, 12U. Tereny te nie stanowią terenów komunikacji, ani tym bardziej terenu autostrady, ani jakichkolwiek terenów objętych decyzją lokalizacyjną autostrady. Zatem ewentualna odmowa uzgodnienia planu w tym zakresie byłaby uzasadniona, w oparciu o wskazany wyżej przepis umowy, o ile organ wykaże że są to tereny położone "przy drodze międzynarodowej" w rozumieniu tej umowy. W przeciwnym razie brak bowiem powodów uzasadniających odmowę uzgodnienia. W rozpoznanej sprawie organ jednak takich ustaleń nie poczynił, czym dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 kpa w związku z art. 17 pkt. 6 lit b upzp. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien zatem uwzględnić ocenę prawną wyrażoną powyżej i dokonać ustaleń co do znaczenia pojęcia "tereny położone przy drodze międzynarodowej" zawartego w Umowie Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), określając co należy rozumieć pod tym pojęciem oraz wskazując prawną podstawę przyjętego znaczenia, a następnie ocenić czy tereny oznaczone w projekcie planu symbolami U/P, 10U, 11U, 12U, stanowią tereny położone przy drodze międzynarodowej w znaczeniu umowy międzynarodowej i w związku z tym czy objęte są wyrażonym tam zakazem. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt. 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.