IV SA/Wa 1667/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi I. K. i J. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia I. K. i J. K. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położoną w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), pochodzącą z tabeli likwidacyjnej wsi [...]. Powyższe postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Prezydent [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu stwierdził, iż nie zostały spełnione przesłanki do wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o pow. [...] m2, pochodzącą w dniu wywłaszczenia z gruntów tabeli likwidacyjnej wsi [...]. I. K. i J. K. złożyli zażalenie na ww. postanowienie, kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W wyniku rozpatrzenia zażalenia i zbadania akt sprawy organ odwoławczy stwierdził: Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje, że zgodnie z art. 1,2,3 ust 1, art. 7, 8, 14, 21, 22 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10 poz. 64 z 1974 r.) na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] Naczelnik [...] wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 1974 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o pow. [...] m2, jako część gruntu tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] i tą samą decyzją ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ww. działki w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]) na rzecz H. D., a wypłata odszkodowania dokonana została przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta [...]. Przedmiotowa nieruchomość nie miała założonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza stała się ostateczna w dniu [...].04.1974 r. Od decyzji powyższej strony nie wniosły odwołania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. I. K. i J. K. wystąpili o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o pow. [...] m, a zatem wnieśli o ustalenie już ustalonego i wypłaconego w 1974 r. odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Powyższa decyzja stwierdzająca wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa za odszkodowaniem, jest ostateczna co oznacza, iż funkcjonuje w obrocie prawym i jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Ewentualnemu wzruszeniu tej decyzji służą nadzwyczajne instytucje procesowe przewidziane w postępowaniu administracyjnym, których realizacja jest możliwa w razie spełnienia przesłanek określonych w rozdziałach 12 i 13 k.p.a. W niniejszej sprawie z tej możliwości nie skorzystano. Zaskarżone postanowienie zapadło na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Przepis ten przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn - przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, lub w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ odwoławczy zauważył, że aby możliwa była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zasadnie ocenił, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania. Zaskarżone postanowienie opatrzone zostało uzasadnieniem, które spełnia kryteria art. 107 § 3 k.p.a. Przedstawione zostały zarówno okoliczności faktyczne sprawy jak też ich prawna ocena. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). Na etapie stosowania art. 61 a § 1 k.p.a. organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku, co miało de facto miejsce w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji stosując art. 61 a § 1 k.p.a. uznał, że w takiej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, w związku z czym zachodzi przypadek tożsamości sprawy wywołanej wnioskiem skarżących. Tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ostateczną decyzją z dnia [...].04.1974 r. znak [...] wywłaszczono za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. [...] m2, a wniosek złożony w przedmiotowej sprawie dotyczył ustalenia odszkodowania, za tę samą nieruchomość. Organ I instancji postanowieniem nr [...] słusznie stwierdził, iż w danej sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania administracyjnego i odmówił wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. K. i J. K. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że H. D. nigdy nie był samodzielnym posiadaczem w/w nieruchomości o czym świadczy umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1958 roku Rep. Nr [...]. Treść umowy jest jasna i nie wymaga interpretacji. Cytat " że nabycia tego dokonał z majątku dorobkowego , wobec tego nabyty udział stanowi wspólną własność jego i żony jego H. D." (akt notarialny w aktach sprawy). Jedynym spadkobiercą po H. D. pierwszej żonie H. D. był K. K. (testament H. D. w aktach sprawy).  W związku z tym H. D. byt właścicielem tylko połowy nieruchomości właścicielem drugiej połowy był K. K., a co za tym idzie uznanie H. D. za samoistnego posiadacza w/w nieruchomości nie miało podstaw prawnych. Decyzja z dnia [...] kwietnia 1974 znak [...] została wydana niezgodnie z prawem. Jak również naruszała art. 5 kc w zakresie zasad współżycia społecznego. Informacja zawarta w postanowieniu Wojewody [...] cytat " wypłata odszkodowania dokonana została przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta [...]" jest nieprawdziwa o czym informuje pismo Starostwa Powiatowego w [...] ([...] pismo w aktach sprawy) cytat " Z uwagi na brak tytułu własności H. D. do wywłaszczonej nieruchomości na datę wywłaszczenia przedmiotowa sprawa nie została dotychczas zakończona". Skarżący wskazali, że zgodnie art. 28 k.p.a. są stroną w postępowaniu jako jedyni spadkobiercy po K. K. ( postanowienie Sądu Rejonowego w [...] w aktach sprawy). Biorąc powyższe pod uwagę oraz to , że zostały naruszone punkty 4 i 5 art. 145 § 1 k.p.a. ich zdaniem skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., jak też utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. nie naruszają przepisów prawa. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w postaci istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej przez Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o pow. [...] m2 jako części gruntu tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...] i ustalającej za ten grunt odszkodowanie. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą prowadzenie postępowania administracyjnego jest z pewnością jak słusznie wskazał organ odwoławczy okoliczność stanowiąca przeszkodę oczywistą, niewymagającą prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tego typu przeszkodę stanowi niewątpliwie uprzednie rozpoznanie tożsamej sprawy, jak też brak przepisu prawa upoważniającego organ do rozpatrzenia żądania. W niniejszej sprawie przeszkodą oczywistą uniemożliwiającą wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest okoliczność ostatecznego ukształtowania praw i obowiązków stron postępowania wywłaszczeniowego decyzją z dnia [...] kwietnia 1974 r. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż nie wniesiono od niej odwołania. Zgodnie ze sformułowaną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, zaś uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ze zdania pierwszego art. 16 § 1 k.p.a. nie tylko wynika, że decyzja ostateczna to taka, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje administracyjne stawały się w określonych warunkach trwałe. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że ponowne wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość naruszałoby zasadę res iudicata i tym samym doprowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Obie decyzje zostałyby wydane w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym (wniosek dotyczy ustalenia odszkodowania za tą samą nieruchomość, która została wywłaszczona za odszkodowaniem) i podmiotowym (uwzględniając, że z żądaniem ustalenia odszkodowania wystąpili spadkobiercy poprzedniego współwłaściciela). W ocenie sądu dla przyjęcia tożsamości podmiotowej w odniesieniu do rozstrzygniętej już sprawy nie ma znaczenia, że wnioskodawcy twierdzą, że w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym nie przyznano odszkodowania prawidłowemu kręgowi współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, bowiem żądanie dotyczy odszkodowania należnego podmiotom, których dotyczyło wywłaszczenie. Nie jest sporne, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1974 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania uzyskała walor ostateczności i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym, co uniemożliwia wydanie legalnej (zgodnej z prawem) decyzji ponownie ustalającej to odszkodowanie. Ewentualnemu wzruszeniu tej decyzji służą nadzwyczajne instytucje procesowe po spełnieniu przesłanek określonych w rozdziałach [...] i [...] kpa. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. dotyczy żądania ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (propozycja polubownego ustalenia wysokości odszkodowania), a nie uruchomienia nadzwyczajnego trybu kontroli ostatecznej decyzji. Potwierdzeniem zasadności tej oceny jest również pismo z dnia [...] października 2016 r. dotyczące braku odpowiedzi organu na pismo dotyczące odszkodowania za działkę położoną przy ul. K.. Dlatego też należy przyjąć, iż organy administracji nie popełniły błędu co do oceny żądania wniosku. Podnoszenie w skardze zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa nie jest zasadne, bowiem w toczącym się postępowaniu przepisy te nie zostały naruszone. Wadliwość ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie lub wadliwość zakończonego tą decyzją postępowania mogą być podnoszone we wskazanych już trybach nadzwyczajnych. Nie mają racji skarżący podnosząc, iż sprawa dotycząca odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie została dotąd zakończona, co ich zdaniem wynika z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Pismo to dotyczy bowiem informacji o prowadzonym postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.