IV SA/Wa 1674/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zwanego dalej "Sądem" albo "WSA", postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], zawieszające postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, iż nieruchomość stanowiąca część działki nr [...], na której usytuowany jest zespół pałacowo-parkowy w G., nie podpadała pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz.13). Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] marca 2009 r. następca prawny byłego właściciela majątku ziemskiego G. A. P. – M. P., zwany dalej "skarżącym", działający przez pełnomocnika T. P., zwrócił się do organu stopnia wojewódzkiego z wnioskiem o wydanie na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. (Dz.U. nr 10, poz.51 ze zm), decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy położony w majątku G. nie podpadał pod działanie przepisów ww. dekretu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż w jego toku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił 5 września 2008 r. do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji. Sygn. akt IV SA/Wa 1674/09 Rozpatrzywszy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wniesione zażalenie Minister utrzymał postanowienie Wojewody [...] w mocy. Powołując się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, Minister stwierdził, że zakończenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest niezbędne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Pytanie prawne zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu poddaje bowiem w wątpliwość konstytucyjność przepisu prawa, który ma być podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w konsekwencji czego postępowanie w tej sprawie winno zostać zawieszone. Skargę do Sądu na postanowienie Ministra złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez bezzasadne przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. P 107/08 oraz że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym ma charakter prejudycjalny, -art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez zawieszenie postępowania i zaniechanie wydania rozstrzygnięcia, mimo że sprawa zawisła przed Wojewodą [...] może zostać rozstrzygnięta szybciej niż zakończone zostanie postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł m. in., iż postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest i nie może być przesłanką zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie ma zastosowania do organów o kompetencjach prawotwórczych. Stwierdził także, że wniesienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego automatycznie zawieszenie postępowania w innej sprawie niż w tej, w związku z zawiłością której to pytanie prawne zostało skierowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia Sygn. akt IV SA/Wa 1674/09 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 97 § 1 kpa, który wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Brzmienie powyższego przepisu: "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie (...)" wyraźnie wskazuje, że w przypadku wystąpienia jednej z wyliczonych w tym przepisie podstaw organ obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Z urzędu także w trakcie postępowania organ ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Stosownie do pkt 4 powyżej cyt. przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku zatem, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu lub sądu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (v. B.Graczyk, "O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym", Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, 1965, Nr 38, s.91 i 92). Organ administracji publicznej obowiązany jest ponadto ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Sygn. akt IV SA/Wa 1674/09 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowane są różne stanowiska odnośnie tego, czy przepis art.97§1 pkt 4 k.p.a. może być podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy do Trybunału Konstytucyjnego skierowane zostało pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją RP przepisu prawa, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia wydawanego przez organ administracji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyłącza się do tego kierunku interpretacji art.97§1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym wskazana wyżej możliwość poddana jest ścisłym ograniczeniom. W wyroku z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 407/06, publ. LEX nr 351115, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2/05, publ. LEX nr 189821, podniesiono, że wniesienie skargi konstytucyjnej czy pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności aktu ustawowego z Konstytucją, nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego automatycznie zawieszenie postępowania w innej sprawie niż w tej, w związku z zawisłością której to skarga lub pytanie prawne zostało skierowane. Stanowiska te Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje za trafne. Sprawa o stwierdzenie na podstawie §5 ust.1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., czy zespół pałacowo - parkowy położony w majątku G. nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wszczęta przed Wojewodą [...] z wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r., nie jest sprawą, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił w dniu 5 września 2008 r. do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy §5 ust.1 Sygn. akt IV SA/Wa 1674/09 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art.92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji zawieszenie postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r., na podstawie art.97§1 pkt 4 k.p.a. w związku wystąpieniem WSA w Warszawie z dnia 5 września 2008 r. było niedopuszczalne. Zaskarżone postanowienie Ministra oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] wydane zostały z naruszeniem wspomnianego art.97§1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji postanowienia organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ I instancji obowiązany jest orzec w przedmiocie żądania objętego wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r., ewentualnie podjąć inne czynności przewidziane w przepisach k.p.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (pkt. 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.