IV SA/Wa 1678/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skarg E. W., Z. C., H. C., K. C., J. C., A. C., W. C., M. C., Z. K. i H. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zarządzenia ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2006 roku; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz skarżących E. W., Z. C., H. C., K. C., J. C., A. C., W. C., M. C., Z. K. i H. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Skupu z dnia [...] kwietnia 1955 roku, Nr [...] ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy nad młynem elektrycznym położonym w L. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa stwierdził, że na podstawie art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 roku o przymusowym zarządzie państwowym, przymusowemu zarządowi państwowemu podlegały przedsiębiorstwa (m. in. młyny), których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie Państwa. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego (OSNCP z dnia 7 sierpnia 1988 roku, poz. 91), przepisy te odnosiły się do młynów nieczynnych bądź grożących unieruchomieniem w warunkach gdy zachowanie ciągłości produkcji leżało w interesie społecznym. Zebrane w sprawie materiały dowodowe, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, potwierdzają fakt, iż na skutek nieporozumienia między osobami prowadzącymi zakład, obiekt młyński był nieczynny od prawie pięciu miesięcy (od lipca do dnia przeprowadzenia oględzin młyna, to jest do dnia 23 listopada 1954 roku). Stan unieruchomienia potwierdza także brak jakiegokolwiek zboża we młynie podczas przeprowadzanych oględzin obiektu (zał. Nr [...] do protokołu z dnia [...] kwietnia 1955 roku). Z dokumentów wynika ponadto, że młyn ten gdyby był uruchomiony, mógłby obsługiwać obszar o łącznej liczbie od 6 do 8 tysięcy mieszkańców, w tym spółdzielnie produkcyjne w S. i O. Zaplecze surowcowe gminy L. określone zostało w protokole z oględzin obiektu jako duże, a odległość do najbliższego uspołecznionego, czynnego młyna o znaczącej zdolności przemiałowej (8,5 tony na dobę) wynosiła 12 kilometrów. Niewątpliwie więc, w interesie mieszkańców tych typowo rolniczych terenów leżało jak najszybsze uruchomienie młyna co zapewniłoby ciągłość przemiału zbóż. Zgodnie z protokołem z [...] listopada 1954 roku techniczna zdolność produkcyjna przedmiotowego obiektu młyńskiego wynosiła od 6 do 9,9 ton na dobę. Faktyczny przemiał wynosił jednak 2,8 tony dziennie - co oznacza, że nawet w okresie funkcjonowania młyna, był on wykorzystywany tylko częściowo. W dokumencie sporządzonym podczas oględzin, wskazuje się również na zużycie głównych urządzeń młyńskich (np. mlewnik - zużyty w 60 %, silnik - zużyty w 50 %, kamienie - zużyte w 70 %) oraz konieczność remontu budynku młyńskiego (zużycie - 60 %). Oprócz tego, nie stwierdzono aby użytkujący młyn prowadzili jakiekolwiek remonty. Zgodnie z treścią zgromadzonych dokumentów zdaniem, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uznać należy, że spełniona została dyspozycja art. 1 ust. 3 wymienionego wyżej dekretu, mówiąca o stanie bezruchu przedsiębiorstwa lub zagrożeniu ustania jego działalności. Ponadto z uwagi na liczbę mieszkańców i rolniczy charakter regionu, zagospodarowanie i uruchomienie tej jednostki leżało w interesie społecznym. W konsekwencji objęcie przymusowym zarządem państwowym przedmiotowego młyna było zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami dekretu z dnia 16 grudnia 1918 roku. Od powyższej decyzji odwołanie złożył w imieniu spadkobierców J. i W. C. J. K. podnosząc zarzut, iż brak było podstaw do zastosowania dekretu z dnia 16 grudnia 1918 roku w stosunku do właścicieli młyna. Zdaniem odwołującego się utrzymanie młyna w ruchu lub puszczenie go w ruch nie leżało w interesie państwa, gdyż był to młyn mały o przemiale do 3 ton na dobę. Jak wynika z protokołu oględzin młyna z dnia [...] listopada 1954 roku celowość i konieczność natychmiastowego przejęcia młyna uzgodniono z sekretarzem KP PZPR oraz Wiceprzewodniczącym PRN. Ocena zużycia maszyn była znacznie zaniżona. Właściciele odmówili podpisania protokołu. W załączniku nr [...] do protokołu z dnia [...] listopada 1954 roku odnotowano w pkt. 4 "Raport przemiału Nr [...] - [...] ostatni zapis [...] marca 1955 rok". Decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2006 roku podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli E. W., Z. C., H. C., K. C., J. C., A. C., W. C., M. C., Z. K. i H. K. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu zapadła z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Zgodnie z treścią art. 7 kpa organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z kolei zgodnie z treścią art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzeć materiał dowodowy. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Skupu z dnia [...] kwietnia 1955 roku, Nr [...] dokonał wybiórczej analizy materiału dowodowego. Aby możliwe było przejęcie w przymusowy zarząd państwowy przedsiębiorstwa przemysłowego musiały zaistnieć warunki określone w art. 1 ust.3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.). Z przepisu tego wynikało, iż mogą być objęte w zarząd państwowy przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie państwa. W wyroku z dnia 21 grudnia 1998 roku, sygn. akt IV SA 2182/96 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Dekret z 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego wydany został w sytuacji szczególnej, po zakończeniu okresu ponad stuletniej niewoli, w której niezbędnym było zapewnienie ciągłości pracy przedsiębiorstw o kluczowym znaczeniu dla gospodarki odradzającego się Państwa Polskiego. Taka właśnie intencja normodawcy wynika ze sformułowania, użytego w art. 1 ust. 3 cyt. dekretu, brzmiącego: "leży w interesie państwa". Powyższe stwierdzenie implikuje, iż rygorem, ustanowionym w dekrecie, mogły być obejmowane wyłącznie przedsiębiorstwa, bez działania których Państwo nie mogłoby spełniać swoich podstawowych funkcji. Rozciąganie zatem działania dekretu na drobne zakłady przemysłowe, o charakterze lokalnym, jakie miało miejsce w okresie pierwszego dziesięciolecia PRL, poczytane być musi za naruszenie prawa, bowiem przepisów o charakterze restrykcyjnym nie można interpretować rozszerzająco". Z kolei w wyroku z dnia 8 września 1999 roku, sygn. akt IV SA 2404/99 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Przepisy dekretu z 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego dotyczyły przedsiębiorstw mających znaczenie dla gospodarki narodowej i wykorzystywanie tych przepisów w stosunku do małych, lokalnych zakładów usługowych wychodzi daleko poza cele wspomnianego dekretu i pozostaje w sprzeczności z treścią jego przepisów". Jak wynika z uzasadnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi młyn w odniesieniu do którego ustanowiony został przymusowy zarząd państwowy dokonywał przemiału zboża w ilości 2,8 tony na dobę zaś potencjalna możliwość przemiału wynosiła od 6 do 9,9 ton na dobę. Zdaniem Sądu trudno uznać, iż tak niewielki obiekt miał tak istotne znacznie, że państwo bez jego funkcjonowania nie mogłoby spełniać swoich podstawowych zadań. Z uzasadnienia decyzji wynika również, że przejecie młyna leżało w interesie lokalnej społeczności. Również to stwierdzenie przeczy istnieniu przesłanek do przejęcia młyna w przymusowy zarząd państwowy. Wynika bowiem z tego, że przejecie służyć miało jedynie społeczności lokalnej, a nie celom ogólnopaństwowym. Nadto zauważyć należy, iż społeczność lokalna nie była pozbawiona możliwości przemiału ziarna, gdyż istniały inne młyny państwowe i prywatne, które mogły tę usługę wykonywać. Możliwość ta była jedynie nieznacznie utrudniona. Z wniosku o ustanowienie przymusowego zarządu z dnia 8 stycznia 1955 roku (k - 57c akt sprawy) wynika, że w sąsiedztwie młyna objętego wnioskiem znajdują się czynne i będące w remoncie młyny prywatne i uspołecznione w F. (odległość 9 km młyn uspołeczniony), w K. ( odległość 5 km młyn prywatny), w L. (odległość 3 km młyn prywatny). Z protokołu oględzin młyna znajdującego się na kartach 55 i 56 akt sprawy wynika, iż młyn nadaje się do uspołecznienia gdyż jego stan jest dobry, a na terenie Gminy L. brak jest młyna uspołecznionego. Analogiczny zapis znajduje się również w protokole znajdującym się na kartach 53 i 54 akt sprawy. Zwrócić należy również uwagę na datę ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad młynem. Otóż miało to miejsce prawie 9 lat po zakończeniu drugiej wojny światowej. O ile można zrozumieć, iż tuż po wojnie, gdy kraj był bardzo zniszczony i liczyła się możliwość pracy każdego nawet małego zakładu przemysłowego przetwarzającego produkty rolnicze, to trudno przyjąć, aby było to konieczne 9 lat po wojnie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając sprawę nie wziął również pod uwagę znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, które kwestię ustanowienia przymusowego zarządu młyna stawiają w innym świetle. Otóż w aktach sprawy znajduje się wniosek Centrali Rolniczej [...] z dnia 10 marca 1953 roku do Ministerstwa Przemysłu Drobnego i Rzemiosła o ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem w postaci młyna elektrycznego położonego we wsi L. We wniosku tym stwierdzono, iż ustanowienie przymusowego zarządu państwowego na młynem uzasadnione jest min. koniecznością zlikwidowania nieuczciwej konkurencji z R. przez niewykonywanie zarządzeń władzy ludowej. Z kolei we wniosku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o ustanowienie przymusowego zarządu państwowego (k - 58 akt sprawy) znajduje się stwierdzenie, iż powodami przemawiającymi za ustanowieniem zarządu jest niedostateczna sieć młynów uspołecznionych na terenie powiatu K. oraz brak młyna uspołecznionego na terenie byłej gminy L. Przytoczone wyżej zapisy budzą poważną wątpliwość, czy ustanowienie przymusowego zarządu nad młynem było podyktowane interesem państwa działającego w imię dobra publicznego, czy też interesem państwa jako właściciela młynów państwowych zmierzającego do powiększenia swoich praw majątkowych kosztem właścicieli młyna i wyeliminowania w ten sposób konkurencji pod pozorem działań w imię dobra państwa. Wykorzystanie przez władzę państwową uprawnień publicznoprawnych w celu powiększenia praw majątkowych Państwa działającego jako podmiot gospodarczy byłoby rażącym naruszeniem art. 1 ust.3 dekretu dnia 16 grudnia 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien dokładnie przeanalizować znajdujące się w aktach sprawy dokumenty i ustalić czy w świetle ich treści rzeczywiście ustanowienie przymusowego zarządu młyna w L. podyktowane było interesem państwa działającego dla dobra ogółu, czy też powiększenia uprawnień majątkowych państwa jako uczestnika obrotu gospodarczego, a zastosowanie przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918 roku było jedynie nadaniem bezprawnym działaniom pozorów działania w ramach obowiązującego porządku prawnego. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 c Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.