IV SA/Wa 1679/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski,, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marcin Kubicza, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skargi B. K. i M. K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) czerwca 2007 r. Minister Środowiska uchylił postanowienie Wojewody Lubuskiego z dnia (...) czerwca 2006 r., którym odmówiono uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej (...) Z., zlokalizowanej na działce nr (...) w miejscowości Z., gmina K. i uzgodnił lokalizację inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu Minister podał, że w dniu (...) czerwca 2006 r. Urząd Gminy K. wystąpił z wnioskiem do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o uzgodnienie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ I instancji odmawiając uzgodnienia lokalizacji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wskazał na istnienie zakazów wynikających z rozporządzenia Nr (...) Wojewody Lubuskiego z dnia (...) lutego 2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, a obowiązujących na obszarze planowanej inwestycji. Wojewoda wskazał głównie na zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej oraz zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Ponadto organ I instancji powołał się na fakt, iż na obszarze planowanej inwestycji projektowany jest obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 o nazwie "(...)". Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody zabrania się podejmowania działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. W przedmiotowym kompleksie leśnym stwierdzono występowanie co najmniej 20 gatunków ptaków wymienionych w załączniku I Dyrektywy Ptasiej. Rozpoznając odwołanie od powyższego postanowienia Minister Środowiska wskazał, że przedmiotowa inwestycja polegać ma na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej i jest inwestycją celu publicznego. Przypomniał, iż w myśl art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące Sygn. akt IV SA/Wa 1679/07 realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczenia ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Organ powołał się również na orzecznictwo sądu administracyjnego, w którym wskazano, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w art. 24 ust. 1 zawiera katalog zakazów, które mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 3 tego aktu zakazy, o których mowa wcześniej nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego. Jako że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy realizacji tej inwestycji nie będą dotyczyły zakazy ustanowione na Obszarze Chronionego Krajobrazu "(...)". Odnosząc się do kwestii obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 organ centralny stwierdził, że jest to projektowany obszar i nie został on jeszcze ustanowiony, w związku z tym nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję Ministra Środowiska skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. i M. K. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że planowana inwestycja znajduje się na terenie projektowanego obszaru Natura 2000, a więc zgodnie z ust. 2 art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stosuje się do niej przepis zabraniający podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stanu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków rośli i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000. Zdaniem skarżących planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję mogącą znacząco pogarszać stan środowiska. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w § 2 pkt 7 kwalifikuje przedmiotową inwestycję jako emitującą pole Sygn. akt IV SA/Wa 1679/07 elektromagnetyczne t.j. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne. Ponadto skarżący poddają wątpliwość, czy przedmiotowe przedsięwzięcie winno być pojmowane jako inwestycja celu publicznego, bowiem organ opierając się na art. 34 ust. 1 cyt. ustawy tak kwalifikuje to przedsięwzięcie. Odnosząc się do treści art. 34 wskazali, że należy przyjąć, że odstąpienie od zakazu lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko może nastąpić jedynie w przypadku, gdy przemawia za tym konieczny wymóg nadrzędnego interesu publicznego (pojmowanego jako realizacja inwestycji celu publicznego) i braku rozwiązań alternatywnych. W zakresie zaspokojenia potrzeb społecznych w odniesieniu do możliwości komunikowania się istnieje rozwiązanie alternatywne, bowiem społeczność lokalna wsi Z. posiada możliwość zarówno komunikacji telefonii przewodowej jak i bezprzewodowej. Nie można więc zdaniem skarżących wskazać konieczności lokalizacji inwestycji w kontekście zaspokojenia potrzeb społecznych (lokalizacji inwestycji celu publicznego), gdyż lokalna społeczność ma w pełni zaspokojone potrzeby w zakresie łączności publicznej. Na projektowanym obszarze Natura 2000 realizacja inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko może nastąpić zgodnie z art. 34 ust. 2 cyt. ustawy jedynie w przypadkach ochrony zdrowia i życia ludzi, zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego, wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej. W ocenie skarżących żaden z wymienionych przypadków nie ma miejsca, więc dopuszczenie do budowy wieży telefonii komórkowej jest łamaniem przepisów ustawy. Ponadto wskazali, że prowadzone jest postępowanie dotyczące uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla gminy K. uwzględniające m.in. ochronę systemu przyrodniczego oraz wariantowe wskazania lokalizacyjne dla tego typu przedsięwzięć. Dlatego skarżący uważają działania inwestora za wybieg prawny mający na celu pozbawienie możliwości kształtowania racjonalnej polityki przestrzennej przez tutejszy samorząd terytorialny. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sygn. akt IV SA/Wa 1679/07 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno twierdzenia zawarte w skardze, jak również bada legalność zaskarżonego aktu w aspekcie obowiązujących norm prawa (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zasadnicza część zawartych w niej wywodów zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, co jednak nie było decydującym argumentem przy orzekaniu, należy stwierdzić, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. Nie można przy tym odmówić racji skarżącym, że problematyka ta nie jest jednoznaczna i pojawił się w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym tego rodzaju inwestycja nie może zostać zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006r. (Sygn. akt II S.A./Gd 408/05, Lex nr 235253) została nawet wyrażona teza, że wykładnia, która pozwala na uznanie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za realizację celu publicznego prowadzi do naruszenia Konstytucji RP, a także innych unormowań wynikających z aktów prawa powszechnego, w tym przede wszystkim ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z drugiej strony orzecznictwo przyjmuje, że skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy (vide wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r., sygn. akt II OSK 811/05 LEX nr 236467). Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 9 lutego 2006r sygn. Akt II S.A./Sz 1189/04), a także NSA w wyroku z dnia 4 października 2005r. sygn. akt II OSK 495/05. Podzielając argumentację prawną i sposób wykładni zaproponowany w szczególności w wyroku NSA z dnia 10 maja 2006r, Sąd w składzie orzekającym w Sygn. akt IV SA/Wa 1679/07 niniejszej sprawie przyjmuje, że inwestycja celu publicznego to także budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie mniej jednak okoliczność ta nie miała większego znaczenia przy rozstrzyganiu sprawy, bowiem wadliwości zaskarżonego postanowienia nie dotyczą kwestii zakazów obowiązujących w obszarze chronionego krajobrazu, lecz rygorów obowiązujących w innej formie ochrony przyrody, jaką jest obszar Natura 2000. Gdyby bowiem przyjąć, że budowa obiektu budowlanego, jakim jest maszt jako inwestycja celu publicznego nie podlega zakazowi lokalizowania w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników, do rozważenia zostaje kwestia projektowanego na tym terenie obszaru Natura 2000. Organ II instancji powyższą kwestię sprowadził to krótkiego stwierdzenia, że jest to jedynie obszar projektowany i dopóty nie zostanie ustanowiony, nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Pogląd powyższy jest błędny i narusza przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), jak również nie odpowiada wykładni przepisów prawa wspólnotowego prezentowanego w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Otóż art. 33 ust. 1 i 2 powołanej ustawy stanowi, że zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. Zakaz powyższy stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1, do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000 i ich wyznaczenia w trybie przepisów, o których mowa w art. 28. Przede wszystkim Polska z dniem przystąpienia do Unii Europejskiej jako Państwo Członkowskie przyjęła na siebie zobowiązania i regulacje wynikające z postanowień Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot przed dniem przystąpienia. Takim aktem jest w szczególności Traktat z dnia 25 marca 1957r. ustanawiający Wspólnotę Europejską ( Dz. Urz. UE C, Nr 321E, str. 37), który w art. 249 wymienia akty prawa, stanowione przez instytucje Wspólnoty. Jednym w nich jest dyrektywa, uregulowana jako akt adresowany do państw członkowskich, określająca cele lub zadania, które powinny zostać osiągnięte oraz czas, w którym państwo winno zrealizować te cele. Realizacja dyrektywy przez Pańswo Członkowskie polega na wydaniu odpowiednich aktów prawa Sygn. akt IV SA/Wa 1679/07 wewnętrznego, przy zachowaniu pewnych wymogów, które zostały sformułowane w orzecznictwie ETS. Zatem Państwo Członkowskie zobowiązane jest wydać w celu implementacji dyrektywy przepis prawa o charakterze ogólnie obowiązującym. W omawianym zakresie przedmiotu, jakim jest ochrona przyrody została wydana dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. L Nr 206/1992, s. 7), zwana dyrektywą siedliskową, na której podstawie została powołana do życia Europejska Sieć Ekologiczna Natura 2000, obejmująca obiekty wymagające ochrony i określone w załącznikach do dyrektywy (typy siedlisk naturalnych oraz gatunki roślin i zwierząt, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony). Obiekty te wyznaczane są przez poszczególne Państwa członkowskie na podstawie krajowych regulacji, jednakże kryteria tego procesu zostały określone w Załączniku III do dyrektywy siedliskowej. Kwalifikacja ta składa się z dwóch etapów. W pierwszym Państwo członkowskie proponuje wykaz terenów ze względu na występujące tam typy siedlisk przyrodniczych oraz gatunki roślin i zwierząt, następnie jest przeprowadzana ocena znaczenia dla Wspólnoty obiektów zamieszczonych na listach krajowych. Komisja Europejska w porozumieniu z Państwem członkowskim opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, który to projekt następnie musi zostać zatwierdzony przez Komisję. Przy czym wraz z zatwierdzeniem przez Komisję teren taki podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej przez dyrektywę siedliskową, natomiast Państwo Członkowskie maksymalnie w ciągu 6 lat musi wyznaczyć taki teren jako obszar ochronny. Polska dokonując implementacji dyrektywy siedliskowej na grunt norm prawa polskiego zawarła rozstrzygnięcie dalej chroniące przyrodę, niż regulacja unijna, co jest dopuszczalne. Otóż art. 33 ustawy o ochronie przyrody przewiduje szczególną ochronę obiektów przyrodniczych już od momentu sporządzenia listy wykazu terenów, proponowanych przez Polskę do objęcia ochroną siedliskową, nie zaś jak stanowi dyrektywa, od chwili zatwierdzenia tych wykazów przez Komisję Europejską. Na taką rozszerzoną wykładnię wskazywał także Trybunał Sprawiedliwości w swoich orzeczeniach. W orzeczeniu wstępnym z dnia 13 stycznia 2005r., sygn. akt C-117/03, LEX nr 214527 w sprawie Societa Italiana Dragaggi SpA i inni v. Ministero delie Infrastrutture e dei Trasporti oraz Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, Trybunał stwierdził, że "artykuł 4 ust. 5 dyrektywy 92/43 w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz Sygn. akt IV SA/Wa 1679/07 dzikiej fauny i flory należy interpretować w ten sposób, że przewidziane w art. 6 ust. zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit trzeci tej dyrektywy, zostały umieszczone na przyjętym przez Komisję, zgodnie z procedurą określoną w art. 21 tej dyrektywy, wykazie terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty. W konsekwencji środków tych nie stosuje się wobec terenów znajdujących się na wykazach krajowych przekazanych Komisji zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy. Jednakże, na podstawie tej samej dyrektywy Państwa Członkowskie są zobowiązane, jeśli chodzi o te ostatnie tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, a w szczególności te, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, do podjęcia kroków będących w stanie ochronić wartość ekologiczną na poziomie krajowym tych terenów." Wobec prawidłowej implementacji dyrektywy, regulacje bowiem krajowe gwarantują realizacje jej celów jeszcze pełniej, niż wynika to z samej dyrektywy, organy miały obowiązek stosować przepisy prawa krajowego tj. ustawy o ochronie przyrody. Wobec powyższego całkowicie błędny jest pogląd zaprezentowany przez organ II instancji, iż dopóty obszar Natura 2000 nie zostanie ustanowiony, nie stosuje się do terenu proponowanego do takiej formy ochrony szczególnych zasad polegających na zakazie podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Jeżeli teren inwestycyjny znajduje się na obszarze zaproponowanym przez Polskę w wykazach do Komisji Europejskiej, podlega on szczególnej ochronie już od tego momentu, niezależnie od tego czy Komisja zatwierdzi obszar (...) jako obszar Natura 2000, czy odmówi zatwierdzenia. Etap, na jakim znajduje się ta procedura wymagać będzie wyjaśnienia przez organ, bowiem nie jest wystarczające stwierdzenie zawarte w decyzji organu I instancji, że planowana inwestycja znajduje się w projektowanym obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Ustalenie, że obszar (...) objęty został wykazem krajowym przedłożonym do zatwierdzenia jako obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, 7 Sygn. akt IV SA/Wa 1679/07 będzie skutkował rozważeniem przez organ projektowanej inwestycji pod kątem rygorów zawartych w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Uznając zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie naruszyło przepisy prawa procesowego, poprzez niewystarczające przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie. Pkt 2 wyroku znajduje oparcie w art. 152 wymienionej ustawy.