IV SA/Wa 168/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę - Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] – wydaną na wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.– ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowo – gminnym polegającej na budowie sieci ciepłowniczej [...] wraz z kanalizacją teletechniczną od ul. [...] do terenu przewidzianego dla obiektów i urządzeń energetyki cieplnej oraz zabudowy mieszkaniowej i usługowej po byłych Z. W piśmie z dnia 19 grudnia 2011 r. E. Sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. wskazując, że nie brała udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia powyżej opisanej lokalizacji inwestycji celu publicznego bez własnej winy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2011 r. Na skutek wniosku E. Sp. z o.o. o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] października 2012 r. Organ po dokonaniu analizy dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r., uznał, że E. Sp. z o.o. nie spełnia przesłanki podmiotowej określonej w art. 61a k.p.a. i nie może być uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołując się na treść art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) wskazało, że stronami postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Stronami tego postępowania mogą być również inne podmioty, które powołując się na konkretny przepis prawa, wykażą ważny interes prawny do udziału w postępowaniu. Organ podniósł, że z dołączonych do akt administracyjnych informacji z rejestru gruntów nie wynika, aby spółka E. Sp. z o.o. była właścicielem, współwłaścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź współużytkownikiem wieczystym nieruchomości wskazanych w decyzji oraz nieruchomości sąsiednich. Ponadto, w ocenie organu wskazany przez E. Sp. z o.o. przepis art. 9c ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm.) nie przesądza o posiadaniu przez spółkę interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło bowiem związku pomiędzy sytuację skarżącej spółki spowodowaną decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego a nałożonymi na spółkę obowiązkami przepisami prawa energetycznego. Spółka jest jednym z tzw. przedsiębiorstw przesyłowych i właścicielem urządzeń i instalacji położonych na nieruchomości, której dotyczy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dodatkowo, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że przysługujące E. Sp. z o.o. roszczenie o ustanowienie służebności przesyłu na obszarze będącym przedmiotem decyzji, nie daje podstaw do uznania, że spółka ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym (prowadzonym zarówno w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym). E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. Zaskarżonemu postanowieniu E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie przepisów art. 61a, art. 157, art. 158, art. 28, art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i odmówił wszczęcia postępowania powołując się na brak interesu prawnego E. Sp. z o.o. Tymczasem, zdaniem E. Sp. z o.o. decyzja, której stwierdzenia nieważności żąda, ingeruje w jej prawo własności. W miejscu planowanej inwestycji przebiegają sieci energetyczne i ciepłownicze będące własnością spółki, i w wielu miejscach dochodzi do kolizję tych sieci z planowaną inwestycją. Realizacja inwestycji wymagać będzie wykonania, w uzgodnieniu ze spółką, przekładek wskazanych sieci i urządzeń, co z powodów technicznych nie w każdym miejscu będzie możliwe. E. Sp. z o.o. prawo do korzystania z nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wywodzi z przysługującego jej roszczenia o ustanowienie służebności przesyłu zabezpieczone prawomocnym i wykonalnym postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie o sygn. akt [...]. Strona skarżąca podniosła również, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 53 ust. 1 i art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący jest przekonany, że w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego właściwy organ nie zawiadomił o wszczęciu i zakończeniu postępowania w drodze obwieszczeń w sposób zwyczajowo przyjęty, jak również nie dokonał właściwej, rzetelnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu. E. Sp. z o.o. wskazała ponadto, że organ powinien zbadać istotne dla ważności decyzji z dnia [...] października 2011 r. fakty, w szczególności ustalić czy teren objęty tą decyzją jest terenem przewidzianym dla obiektów i urządzeń energetyki cieplnej oraz zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r., poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Rolą Sądu w niniejszym postępowaniu była ocena, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekające w sprawie zasadnie uznało, iż skarżącej E. Sp. z o.o. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r., którą ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowo–gminnym polegającej na budowie sieci ciepłowniczej [...] wraz z kanalizacją teletechniczną od ul. [...] do terenu przewidzianego dla obiektów i urządzeń energetyki cieplnej oraz zabudowy mieszkaniowej i usługowej po byłych Z. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Z treści powołanego przepisu wynika, że czynności inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, o ile nie zostanie ono wszczęte z urzędu, mogą być podjęte wyłącznie przez podmioty uprawnione. Organ administracji publicznej nie może, co do zasady, wszcząć postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności określonego aktu na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa, zatem wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu, mającego legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyr. NSA z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/01, Lex 149467). Na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji z dnia [...] października 2011 r. przez Prezydenta W. są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zakresie dotyczącym inwestycji celu publicznego. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że stronami postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Stronami tego postępowania mogą być również inne podmioty, które powołując się na konkretny przepis prawa, wykażą ważny interes prawny do udziału w postępowaniu. Skarżąca Spółka nie wykazała żeby przysługiwał jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, na której jest planowana inwestycja oraz nieruchomości sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji. W ocenie Sądu, pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia normy prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Innymi słowy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. Szczególną cechą interesu prawnego jest bowiem realność (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06 oraz z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1787/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skarżąca Spółka nie może zatem upatrywać swojego interesu prawnego w toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniu o ustanowienie służebności przesyłu odnośnie sieci skarżącego na działkach na których planowana jest inwestycja celu publicznego. Ponadto od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo przyjęło, że charakter posiadanego przez skarżącą interesu nie daje jej legitymacji strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r., którą ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca niewątpliwie może twierdzić, że posiada interes w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci ciepłowniczej wraz z kanalizacją teletechniczną od ul. [...] do terenu przewidzianego dla obiektów i urządzeń energetyki cieplnej oraz zabudowy mieszkaniowej i usługowej po byłych Z. Jednakże interes ten, w przeciwieństwie do interesu właściciela lub użytkownika wieczystego, nie jest prawnie chroniony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rezultacie przybiera postać interesu faktycznego, a ten nie daje legitymacji do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji. Fakt przebiegu przez teren planowanej inwestycji sieci technicznych należący do skarżącej nie powoduje, iż staje się ona stroną postępowania, którego przedmiotem jest lokalizacja inwestycji celu publicznego. Okoliczność ta może mieć znaczenie w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę gdzie rozważane będą kwestie techniczne dotyczące realizacji inwestycji nie zaś w postępowaniu dotyczącym lokalizacji. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zgodnie z którą E. Sp. z o. o., nie ma interesu prawnego, a w konsekwencji nie posiadała statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji ww. inwestycji. Wobec powyższego Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.